החלטה 979: פסילה כלאחר יד
החלטה 979: פסילה כלאחר יד
מאת: עו"ד רון רוגין | גלובס | 13.2.05
חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה לא באה לאחר הליך של מתן זכות שימוע וטיעון לנציגי חברי הקיבוצים והמושבים השיתופיים, וכתוצאה מכך מבוססת ההחלטה על שורה של טעויות עובדתיות, חלקן מביכות
הכותב מייצג קיבוצים ומושבים שיתופיים

מועצת מקרקעי ישראל מוסמכת על-פי חוק לקבוע את "המדיניות הקרקעית" בקרקע המנוהלת על-ידי מינהל מקרקעי ישראל. מועצת מקרקעי ישראל היא גוף בעל מומחיות מיוחדת, ידע וניסיון רב-תחומי. חבריה מתמנים בידי הממשלה בתהליך סטטוטורי קפדני ומפורט. החוק קובע הוראות מחמירות למניעת ניגוד עניינים, בייחוד בכל הנוגע למגזר החקלאי.
מועצת מקרקעי ישראל קיבלה ביום 2 בספטמבר 2003 וביום 22 באוקטובר 2003, לאחר חודשים ארוכים של בחינה יסודית ומדוקדקת, את החלטה 979, המסדירה את הזכויות בחלקת המגורים בהתיישבות הכפרית בישראל, ובכלל זה בקיבוצים ובמושבים שיתופיים.

החלטה 979 היא החלטת מדיניות קרקעית מובהקת. היא שקלה שורה ארוכה של גורמים ושיקולים תכנוניים, כלכליים וחברתיים, לצד שיקולים לאומיים ושיקולי איכות הסביבה. היא הומלצה על-ידי דרגים מקצועיים במשרד האוצר. הוראות מסוימות בה, בכל הנוגע לזכויות חלקת המגורים בקיבוצים ובמושבים שיתופיים, נבחנו על-ידי צוות משימה מיוחד שמונה על-ידי המועצה. השר אהוד אולמרט, יו"ר מועצת מקרקעי ישראל, אישר ב-5 בנובמבר 2003, לאחר דיון מפורט, את ההחלטה.

בתמצית, ההחלטה באה ליישם את עקרונות דו"ח מילגרום מ-14 בדצמבר 2000, אשר המליץ "לחזק ולבסס את זכויות החוכר החקלאי בחלקת המגורים", בין היתר כאיזון להחלשת זכויות ההתיישבות בעת שינוי ייעוד הקרקע שמחוץ לחלקת המגורים (אלו הן החלטות 717, 727 ו-737, העוסקות בשינוי ייעוד הקרקע, ובוטלו על-ידי בג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית). ככלל, המליצה ועדת מילגרום על השוואת הזכויות בין המגזר החקלאי למגזר העירוני בחלקת המגורים, תוך הסמכת מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את שיעור ההיוון המדויק. המלצות אלו אושרו על-ידי ממשלת ישראל (החלטה 2759 מ-17 בנובמבר 2002), ולאחר כחצי שנה של משא ומתן גובשו לטיוטת החלטה 979.

טיוטת ההחלטה כללה ויתורים משמעותיים לרעת ההתיישבות, כגון עצם ההגבלה על הבנייה בשטח המבנה הקיבוצי, דבר המהווה שינוי יסודי של חוזה החכירה הקיבוצי (חוזה אשר לא הגביל את הבנייה בשטח המיועד למגורים, בכפוף לתוכנית מתאר תקפה). כך, למשל, טיוטת החלטה 979 דרשה תשלום מיידי ומרוכז של כל היוון חלקת המגורים (בתנאי מבצע ההיוון שנהגו במגזר העירוני בלבד, במשך למעלה משש וחצי שנים: 3.75% בתוספת מע"מ מערך הקרקע), להבדיל מהאפשרות לתשלום נדחה, לעת העברה, בהחלטות המסדירות את שיוך הדירות בהתיישבות (החלטה 692 (מושב שיתופי) ו-751 (קיבוץ)).

היועץ המשפטי לממשלה הקודם, אליקים רובינשטיין, העיר מספר הערות לטיוטות אלו, ובהתאם שונו, שוב, חלק מהוראות ההחלטה לרעת חברי ההתיישבות הקיבוצית. כך, למשל, נקבע כי ההיוון יוגבל ל-375 מ"ר כפול תקן הנחלות ההיסטורי של הקיבוץ, או מספר בתי האב, לפי הנמוך; תקן זה נופל בהרבה, ברוב המקרים, ממספר בתי האב בקיבוץ או במושב שיתופי. לאחר מכן, כאמור, מונה צוות משימה לבחינת הוראות נוספות, ושוב צומצמו זכויות ההתיישבות הקיבוצית: בני משק או משפחות שנקלטו לאחר 2 בספטמבר 2003 ישלמו היוון של 31% (נדחה או מיידי); קליטת משפחות צעירות לא תגדיל את שטח חלקת המגורים הכוללת. היא קובעה ל-2.5 דונם כפול תקן נחלות (או מספר בתי אב, לפי הנמוך).

מגבלה זו מהווה - כפי שקובע משרד האוצר עצמו - ברוב המקרים הפחתה של שטח המגורים בקיבוצים ובמושבים השיתופיים.

ממ"י ומשרד המשפטים הוסמכו לקבוע הוראות ספציפיות להגבלת סחירות בזכויות בנייה שיירכשו על-ידי הקיבוץ, ונקבע כי השטח לא יהיה סחיר. על רקע הליך מסודר זה (שתואר בראשי פרקים בלבד כאן), ספק רב אם היה מקום לעיכוב יישום ההחלטה במשך 14 חודש (!) על ידי היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז.

חוות דעת היועץ המשפטי (להלן - חוות הדעת) קבעה, ב-11 בינואר 2005, כי ההסדר שגובש ע"י מועצת מקרקעי ישראל הוא "הסדר כללי, לא בשל" ולכן יש למנות ועדה חדשה לבדיקה מחודשת של כל הסוגיה. קיצורו של דבר, עמל של שנה וחצי אינטנסיביות מצד מועצת מקרקעי ישראל נפסל, כלאחר יד, בחוות הדעת.

ספק אם יש מקום לאיסור שהוטל בחוות הדעת על שר האוצר לאשרר את החלטה 979, שהרי על-פי חוק יסודות התקציב, אך ורק החלטה הכרוכה בהפחתת הכנסות המדינה טעונה אישור; עמדת משרד האוצר היא, שההחלטה צפויה להגדיל את הכנסות המדינה (יש מאין, שהרי בלאו הכי חברי הקיבוצים מתגוררים בדירות הקיבוצים), מחלקת המגורים בלבד, בהיקף של למעלה מ-1 מיליארד שקל בטווח הזמן המיידי. צעד זה אף מתיישב עם המדיניות של שר האוצר להפחתת החיכוך הביורוקרטי עם ממ"י (על-ידי היוון), על תופעות הלוואי הכרוכות בכך. זאת, מבלי לאבד את מקור ההכנסה השוטף של המדינה על יתרת המשבצת החקלאית.

חוות הדעת לא באה לאחר הליך של מתן זכות שימוע וטיעון לנציגי חברי הקיבוצים והמושבים השיתופיים (זאת, על אף שנשמעו המקטרגים על ההחלטה). כתוצאה מכך, מבוססת ההחלטה על שורה של טעויות עובדתיות, חלקן טעויות מביכות.

כך, למשל, חוות הדעת יוצאת מנקודת הנחה, שכל קיבוץ יקבל, כביכול, "בנק זכויות", היות וכל חבר יזכה להיוון של 375 מ"ר, בעוד שהשיוך המירבי, על-פי נוהלי ממ"י והחלטה 979, הוא 160 מ"ר לכל בית אב.

זו טעות יסודית, היות וכאמור ההיוון של 375 מ"ר הוא בגין נחלה (ולא בגין כל חבר קיבוץ), וישנם קיבוצים שהיוון זה אפילו אינו מספק 160 מ"ר לכל בית אב. קל וחומר, שעה שזהו הגבול הסופי להיוון גם בעתיד, לאחר קליטת משפחות חדשות.

המושג (הדמגוגי משהו והלא משפטי במובהק) בחוות הדעת של היועץ בדבר "בנק זכויות" הוא מגוחך על רקע העובדה, שבלאו הכי יישובים שיתופיים רבים זכאים להיוון של 0% (יישובי קו העימות בצפון, יישובי רמת הגולן), או זכאים לשיעורים מופחתים במקומות נבחרים בהם ערך הקרקע הוא אפסי (נגב, ערבה, עמק בית שאן, חבל מעון ולכיש, סובב עזה). איזו הטבה יש בהיוון לפי 3.75% מערך הקרקע במשאבי שדה או ברביבים?

חוות הדעת מתעלמת מהזכויות הקיימות של החוכרים בחלקת המגורים, עליהם נבנו בתי החברים (בדרך כלל, בתים זעירים), לאחר עשרות שנים של ישיבה, הגנה וטיפוח המקום. מה היה שווי הקרקע בטירת צבי או בדגניה אילולא עמדו חברי מקומות אלו והגנו בגופם על הקרקע?

לבסוף, ההשוואה למגזר העירוני מצדיקה את ההשוואה של ההיוון (שאינה אלא פעולה חשבונאית של הקדמת דמי חכירה שוטפים המשתלמים לממ"י מזה עשרות שנים). אין להבין את הטענה בדבר "בנק זכויות" על רקע הגבלות העבירות בזכויות והצורך להתקבל לקיבוץ, על כל המשתמע מכך, גם בקיבוצי השינוי (תרומה ל'רשת ביטחון', תרומה לעזרה הדדית, השתתפות בתקורה) כתנאי לבנייה.

מעבר לכל, חוות הדעת פוסלת החלטת מדיניות רב-מוקדית, המהווה פשרה חכמה ומושכלת העשויה לסייע לקיבוצים רבים השרויים במצוקה דמוגרפית קשה ביותר, הזדקנות אוכלוסיה וילודה נמוכה. החלטה 979 כולה, על כרעיה וקרביה, נפסלה לחלוטין על-ידי חוות הדעת, מבלי לציין בכלל את העובדה שזהו אינטרס מובהק של מדינת ישראל לקלוט בני משקים ומשפחות צעירות בהתיישבות הקיבוצית, בבנייה עצמית על חשבונן (בהעדר אפשרות גיוס הון במרבית הקיבוצים, פרט לקבוצה מצומצמת), תוך חיזוק התשתית הסוציאלית בקבוצות אלו, תקבולים מהותיים לקופת המדינה ופעמים רבות חיזוק הפריפריה המתפוררת של מדינת ישראל.

יש להצטער על חוות דעת זו, המהווה דוגמא חיה לשאלת השאלות: כיצד זה שישראל הסתבכה בביורוקרטיה מיותרת וחסרת תקדים, אשר דרדרה אותה, במונחים של תוצר לאומי לנפש, אל הרבה מתחת למדינות המפגרות באיחוד האירופי.




החקלאות בתקשורת: