הצורך החיוני בתיקון המצב הקיים של מינויים בכירים בשירות המדינה

27 במרץ, 2005

חבר/ה יקר/ה

אני רואה צורך לשתף אותך במסכת העובדות, הסיבות וההנמקות הנמצאות ביסוד העמדה
שאני נוקט בשאלת התיקון ל"חוק שירות המדינה (מינויים)", שהתקשורת עסקה בו רבות
ימים אחדים בראשית החודש.

בשל המסכת המורכבת של העובדות, עליי להאריך בדברים, ואני מקווה שלא יכבידו עליך
במהלך קריאת מכתבי אליך.

  1. המצב החוקי הקיים.
    במכתבו מה- 17 במרץ, 2005, מתאר היועץ המשפטי את המצב הקיים היום בשירות
    המדינה בנוגע למשרות המקצועיות הבכירות. הוא קובע"כי כיום קיים פטור ממכרז
    בנוגע לרוב הגדול של המשרות המקצועיות הבכירות בשירות המדינה. בכ- 50 משרות
    מהבכירות ביותר במערכת הממשלתי [הבכירים] מתמנים בפטור מלא ממכרז, לפי
    שיקול דעת השרים והממשלה... בנוסף לאלה, קיימים כ- 50 נושאי משרה בכירים
    נוספים, מכל המשרדים, המתמנים בפטור ממכרז, בהליך של ועדת איתור... רוב
    המשרות הבכירות בשירות המדינה מתמנות על ידי הממשלה והשרים שלא בדרך
    של מכרז..."

    תמונת המצב ברורה. היום ישנן מאה משרות בכירות פטורות ממכרז, או בלשון כל
    אלה שנזעקו "להגן" על המינהל מפני ה"שחיתות" - מאה "ג'ובים", רוב המשרות
    הבכירות בשירות המדינה, שהממשלה או השרים ממנים ללא מכרז. באופן טבעי,
    רוב המתמנים למשרות אלה הם מי שקירבתם לממנים - הקירבה האישית ו/או
    הפוליטית ו/או האידיאולוגית - היא קירבה ברורה.

    לכן, הבעייה האמיתית היא לא זו שמנסים להציג אותה בתקשורת. השאלה המרכזית
    שיש לשאול בנוגע למצב הקיים היא מתי ובאילו נסיבות מסתיימת כהונתם של אותם
    100
    בכירים הפטורים ממכרז.

    גם היועץ המשפטי מכיר בבעייתיות של כהונת נושאי משרות בכירות ללא תקופת
    כהונה קצובה, והוא מציין כי עוד קודם לדיון בהצעת החוק, "מונה צוות משותף
    למשרד המשפטים ולנציבות שירות המדינה לבחינת הסוגיה של קביעת תקופות
    כהונה קצובות למשרות המקצועיות הבכירות בשירות המדינה".

    הנה כי כן, אין מחלוקת בין היועץ המשפטי לביני הן לגבי העובדות והן לגבי הבעיה
    המרכזית במילוי תפקידם של הפקידים הבכירים ביותר, הממונים על ביצוע מדיניות
    הממשלה - קציבת משך כהונתם בתפקידם.

    היועץ המשפטי איננו מתנגד, כפי שהיו מי שטענו, לעקרונות שביסוד המצב הקיים
    המתואר לעיל. מצד שני, הוא תומך - כמוני - בקביעת מועד ותנאים לסיום תפקידם
    של הבכירים הממונים שלא במכרז, הבכירים שהם, למעשה, הדרג של מעצבי
    המדיניות בקרב הפקידות הממשלתית.

  2. נושאי משרות האמון שעבדתי איתם עד היום.
    לפני שאתייחס לגופה של עמדתי, אקדים ואעלה את ענייני האישי תחילה. הייתי שר
    בארבע ממשלות, כיהנתי בשני משרדים והייתי אחראי כשר ללא תיק על נושאים רבים.
    אין לא איש ולא תנועה, שיוכלו להצביע על מינוי אחד בלתי ראוי, שיזמתי אותו או
    השלמתי איתו. למשל, כשר הבריאות בממשלת רבין מיניתי איש מקצוע ומינהלן בעל שם,
    שלא היה לי קשר אישי איתו, למנכ"ל, ועד היום אינני יודע בבירור מהן עמדותיו
    הפוליטיות. כשר הפנים בממשלת ברק השארתי על כנו את המנכ"ל הקודם, קצין בכיר
    במילואים, שקיבלתי בירושה מהשר הקודם, אף שזכותי על פי חוק היתה למנות מנכ"ל
    חדש במשרת אמון. אני בא לנושא בידיים נקיות.
  3. מה יש לשנות, לדעתי, במצב החוקי הקיים.
    כאמור, גם כיום החוק ותקנון שירות המדינה מאפשרים לממשלה לקבוע משרות,
    שעליהן לא תחול חובת המכרז. זאת ועוד, ראש הממשלה, הממונה על חוק זה, רשאי
    להוסיף ולקבוע בתקנות כללים לדרכי מינויים, ובלבד שיעמדו במבחן הסבירות
    המשפטית. אגב, אפילו נציב שירות המדינה בכבודו ובעצמו מתמנה על פי החוק הקיים
    לתפקידו ללא מכרז!

    על פי הנתונים של נציבות שירות המדינה, הצעת החוק החדשה, בנוסח שאני תמכתי
    בו, באה לצלם כמעט במלואו את המצב הקיים היום בכל הנוגע לדרך המינוי של
    נושאי משרות בכירים ולהסדיר שני עניינים חריגים.

    רשימת מישרות האמון הנמצאת בהצעה המקורית שלי כוללת 15 תפקידים. כיום, על פי
    הנוהג והנוהל המקובלים זה מכבר, שעמדו לעיתים גם במיבחנים משפטיים, 13 נושאי
    משרות מתוך הרשימה מתמנים על ידי הממשלה או על ידי השר הממנה (שהוא גם השר
    הממונה) - באישור הממשלה ולעיתים אף ללא אישורה. רובם עומדים לבחינת התאמתם
    לתפקידם מול הוועדה לבחינת כישורים בראשות נציב שירות המדינה, ואחרים
    -
    בדרך אחרת (ועדת איתור, ועדת מכרזים, או אפילו ע"י בחירת ראש הממשלה עצמו).
    רוב הפקידים הבכירים שמדובר בהם מתמנה גם היום לשנתיים, אבל בפועל, אף על פי
    שהחוזה עימם הוא לתקופה של שנתיים, לא ניתן לפטר אותם בהליך רגיל.

    לכן, באה הצעתי לקבוע תקופת כהונה מינימלית של 18 חודשים לכל אחד מאלה, שבסופה
    יסיימו את תפקידם (אם זה לא יוארך), וכן לקבוע את הכלל, שבהתחלף ראש ממשלה
    (
    וממשלה), תסתיים כהונתם של כל הבכירים האלה - אם לא יתבקשו להאריך את
    שירותם על ידי הממשלה או השרים החדשים.

    ישנם שני תפקידים - ראש מינהל האוכלוסין במשרד הפנים ומנהל לשכת העיתונות
    הממשלתית הממשלתית - שלדעתי יש לצרף אותם לרשימת הבכירים הקיימת, משום
    שעליהם לבצע את מדיניות הממשלה ומדיניות השר הממונה, ממש כמו מנכ"ל משרד או
    מזכיר הממשלה או מנכ"ל מרכז ההשקעות. מצד שני, רשימה זאת, אסור שתכלול נושאי
    תפקידי אכיפה או רגולציה (דוגמת הממונה על ההגבלים או יו"ר הרשות לניירות ערך).והעיקר - מעשית ועקרונית, ישנו נושא אחד, שבו המצב הסטטוטורי הקיים היום איננו
    משביע רצון, ועל שינויו אני נאבק. היום קורה לעיתים, שפקידים "אידיאולוגיים",
    שאינם מבצעים את מדיניות השר או הממשלה החדשים, נשארים בתפקידם ואינם
    ממהרים לוותר עליו.

    ישנם במינהל הממשלתי בעלי תפקידים בכירים לא מעטים, שלא התמנו בדרך של "מינוי
    במשרת אמון", וישנם מי שהתמנו בעבר כמינוי של אימון או כמינוי בעל זיקה פוליטית,
    אבל נותרו בתפקידם גם לאחר שמי שמינה אותם פרש. לרובם ישנה השקפת עולם,
    והמדיניות שהם דוגלים בה נובעת מהשקפת עולמם.

    הבוחר קובע מיהם האנשים שינהלו את המדיניות הממשלתית. ממשלה באה וממשלה
    הולכת, תפיסת העולם והמדיניות הממשלתית משתנות לפי רצון הבוחר, אבל אותם
    הפקידים הבכירים, שלא סיימו את תפקידם נשארים, על דיעותיהם ועל עמדותיהם.

    לדוגמה, שר האוצר הנוכחי מינה, אחרי כניסתו לתפקידו, ראש חדש לאגף התקציבים
    וחשב כללי חדש, שיבצעו את מדיניותו הברורה, שרבים, ואני בתוכם מתנגדים לה.
    אם יבוא במקומו של נתניהו, עם הקמתה של ממשלה חדשה, שר אוצר חדש, שעמדותיו
    מנוגדות, צריך לאפשר לו למנות לתפקידי המפתח בכירים, שהשקפת עולמם דומה לשלו.
    חובה למנוע מצב, שבו מינוי מכוון או אקראי מן העבר יהפוך למינוי קבוע "לנצח",
    במונחים של קדנציה ממוצעת של ממשלה.

  4. מניסיוני האישי.
    אצלי היה הדבר: בשנת 2000 קיבלתי, כשר הפנים, בירושה את ראש מינהל האוכלוסין,
    פקיד בעל זהות פוליטית והשקפת עולם מסוימת, שסירב לעזוב את תפקידו עם חילופי
    השלטון וחילופי השרים. והוא הגדיל לעשות - הוא סירב לבצע את המדיניות הליברלית
    שרציתי להנהיג בעניין עולי חבר המדינות. דווקא הממונה על האשרות, הכפופה לו, מילאה אחרי הנחיותיי באשר למדיניות הליברלית, ולכן היא סבלה מנחת סמכותו האדמיניסטרטיבית.
    לימים, גם שר הפנים פורז היה שרוי זמן רב במצוקה, משום שאותו פקיד סירב למלא את
    מדיניותו, ובסופו של דבר הצליח "להזיז" אותו לתפקיד בכיר אחר, אבל גם שם פעולתו
    נקבעה לפי השקפתו ולא לפי המדיניות, שהשר פורז נבחר ליישמה.

    דוגמה אחרת: ראש הממשלה ברק מינה במינוי של אימון את מנכ"ל רשות החברות, במקום
    נושא התפקיד הקודם, שהתפטר. אבל הפקיד הזה סירב לפרוש מתפקידו עם כינונה של
    ממשלה חדשה, בטענה שמינויו היה בגדר מינוי מקצועי גרידא. ובכלל, ידוע - ולא לשבח
    -
    הפרופיל של הפקידות הבכירה באוצר לדורותיה, שאיננה ממהרת למלא אחרי החלטות
    הממשלה, שאינן לרוחה, ולא אחר ממבקר המדינה חוזר ומשמיע את ביקורתו בעניין זה שוב
    ושוב , ועד כה - ללא הועיל, בדרך כלל.

  5. לסיכום - עמדתי בתמצית
    הוויכוח האמיתי שיש לי עם כל המתנגדים למיניהם מתמצה בעיקרו בעניין אחד:
    מתי צריכה להסתיים תקופת כהונתם של הפקידים הבכירים מעצבי המדיניות?
    האם ראוי, שבכירים מאוד, שמונו בעבר על ידי שרים, והיתה ביניהם זיקה כזו או
    אחרת - אידיאולוגית, פוליטית, אישית - יישארו לכהן בתפקידם עם חילופי הממשלה,
    השר והמדיניות?

    למעשה, השינוי העקרוני היחיד, שאני עומד עליו הוא מתן היכולת בידי השר הממונה
    והממשלה להחליף פקיד בכיר ביותר, העוסק בקביעת מדיניות, אם המדיניות הנקוטה
    בידו סותרת את מדיניות השר והממשלה.

    עמדתי בישיבת הממשלה שתדון בנושא תהיה לאמץ את הצעת היועץ המשפטי לממשלה
    להקים ועדה ציבורית. לפי הצעתי, יהא עליה בתוך חודשיים לבדוק את 100 המשרות
    הבכירות ללא מכרז, להוסיף עליהן שתי משרות נוספות ברוח הצעתי, לקבוע את דרך
    קביעת הכשירות וההתאמה באמצעות מנגנון מקצועי חסר פניות (ובמקום שיהא צורך -
    לשנות את המנגנון הקיים). ועיקר העיקרים - להציע לקצוב תקופת כהונה קצובה
    לפי עקרונות אחידים. זהו הדבר החשוב. זהו לב העניין.

    אם כך תעשה הוועדה, והממשלה תאמץ את המסקנות הללו בהחלטת ממשלה, אפשר
    יהיה לוותר על המשך הדיון לאישור הצעת החוק, אחרי שתכליתה תושג בדרך אחרת.

  6. מסע שיסוי מתוקשר - תוך עיוות העובדות.
    כפי שהדגשתי, אני בא לנושא בידיים נקיות. גם מי שנוקט עמדה אחרת, לא יוכל לבוא
    בתום לב ולטעון כנגדי, כפי שכבר עשו גורמים מסוימים, שעמדתי "מושחתת ומשחיתה".

    למרבה הצער, פופוליזם מהסוג הגרוע ביותר וטוטליטריות מחשבתית חברו יחד לבורות,
    שטחיות ומשטמה לפוליטיקאים. גורמים אחדים בתקשורת ובציבור יצרו במשך ימים לא
    מעטים מסע מתלהם של שיסוי והסתה, שאליו הצטרפו אחרים, שלא טרחו לבדוק את
    העובדות לאשורן. חבל שכך היה.

    העובדה שהצעת החוק המקורית נולדה ביוזמתם של כמה חברי ליכוד הביאה לכך, שכל מי
    שתומך בתיקון "חוק שירות המדינה" או בעקרונותיו, על פי אימוץ נורמות המינוי המקובלות
    היום, הופך להיות "חשוד" בעיני רבים. אני מסרב לקבל את נקודת המוצא הפופוליסטית
    והדמגוגית, שלפיה הפוליטיקאי, כל פוליטיקאי, הוא מושחת, כל עוד לא הוכיח באותות
    ובמופתים, שאיננו כזה.

    אינני יודע מה היו כוונותיהם המקוריות של יוזמי החוק, ואינני מקבל את הצעתם כפשוטה.
    אני יודע מהי עמדתי העקרונית והמעשית, שנתתי לה ביטוי זה מכבר.


    אני מקווה, שהצלחתי להבהיר לך כאן את עמדותיי והתנהלותי בעניין זה.

 

בברכה

חיים רמון

 


       מצ"ב טבלת נושאי מישרות אמון בכירות, דרך התמנותם ומועדי העסקתם, לפי המצב הקיים
       היום. הטבלה הזאת הוכנה, לבקשתי, בנציבות שירות המדינה.

נספח

רשימת נושאי משרות אמון בכירים, דרך התמנותם ומועדי העסקתם

המקור: נציבות שירות המדינה 2005

סיום העסקה

תקופת חוזה

ועדה לבחינת כישורים

דרך המינוי

המשרה

על-פי החלטת השר הממונה

כל עוד השר מעוניין

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י הממשלה, על-פי הצעת השר הממונה על המשרד

מנהל כללי של משרד

על-פי החלטת ראש הממשלה

כל עוד ראש הממשלה מעוניין

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י הממשלה, על-פי הצעת ראש הממשלה

מזכיר הממשלה

על-פי החלטת השר הממונה

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י הממשלה, על-פי הצעת השר הממונה

מנהל מינהל מקרקעי ישראל

על-פי החלטת ראש הממשלה

4 שנים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י הממשלה, על-פי הצעת ראש הממשלה

מנהלת הרשות לקידום מעמד האישה

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר התמ"ת, באישור הממשלה

מנהל מרכז ההשקעות

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר האוצר, באישור הממשלה

החשב הכללי

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר האוצר, באישור הממשלה

הממונה על התקציבים

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר האוצר, באישור הממשלה

הממונה על הכנסות המדינה

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר האוצר, באישור הממשלה

הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י שר האוצר, באישור הממשלה

הממונה על השכר והסכמי עבודה

על-פי החלטת השר

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

ע"י הממשלה, על-פי הצעת שר האוצר

מנהל רשות החברות הממשלתיות

על-פי הכללים לסיום העסקה ב"חוזי בכירים"

ארבע שנים

ועדת המכרזים

מכרז

מנהל מינהל האוכלוסין

על-פי הכללים לסיום העסקה ב"חוזי בכירים"

ארבע שנים

ועדת האיתור

הממשלה, על-פי המלצת ועדה לאיתור מועמדים

מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים

על-פי הכללים לסיום העסקה ב"חוזי בכירים"

ארבע שנים

ועדת המכרזים

מכרז

מנהל לשכת העיתונות הממשלתית

על-פי הכללים לסיום העסקה ב"חוזי בכירים"

ארבע שנים

ועדת האיתור

הממשלה, על-פי המלצת ועדה לאיתור מועמדים

יו"ר המועצה לשידורי כבלים ולוויין

על-פי החלטת ראש הממשלה

כל עוד ראש הממשלה מעוניין

אין

ראש - הממשלה, ע"פ החלטת הממשלה

ראש המועצה לביטחון לאומי

בתום החוזה, אלא אם כן הוארך, ולא יותר מארבע שנים

שנתיים

ועדה בראשות נציב שירות המדינה

הממשלה, על-פי הצעת שר החוץ

שגרירים במסגרת מכסת המינויים מחוץ לסגל המקצועי הקבוע של משרד החוץ

מסמכים חדשים באתר המחלקה הפוליטית