דו"ח כוח המשימה לשיפור החינוך: בין הכל ללא כלום
"מפנה" 45 - דצמבר 2004, טבת תשס"ה
דן גבתון
"יש שתי צרות של שיגעון אנושי שעל האדם להישמר מפניהן - האחת היא המחשבה שאין דבר העומד בפני הרצון, ואילו השנייה היא שאין ביכולתנו לשנות מאומה" (אנדרה ברינק)
מטרת המאמר הנוכחי היא להציג את ההיבטים הגלובליים והמקומיים של רפורמת "כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל" הידועה גם כ"ועדת דברת", על שם היו"ר שלה. מטרת כוח המשימה הוגדרה על ידי ממשלת ישראל עת הוקמה בעקבות הצעת שרת החינוך לימור לבנת בחודש ספטמבר 2003 "לבצע בחינה מקיפה של מערכת החינוך במדינת ישראל ולהמליץ על תוכנית שינוי כוללת - מבנית, ארגונית ופדגוגית - וכן על התוויית דרך ליישומה". הרפורמה המוצעת על ידי כוח המשימה, שדו"ח הביניים שלה פורסם בחודש מאי 2004, והדו"ח המסכם שלו עומד להתפרסם בקרוב, היא רפורמה ארגונית מבנית, כלכלית, משפטית ופדגוגית מקיפה (total system change) המתכוונת להפוך על פניה את מערכת החינוך של ישראל.
עקרונות היסוד של הרפורמה הם:

· חיזוק החינוך הציבורי
באמצעות יצירת הפרדה ברורה בין בתי-ספר שהם חלק מהחינוך הציבורי וכאלה שאינם, כולל מיסוד של מגבלות תקציביות על בתי-ספר שאינם חלק מהחינוך הציבורי והגדרה של חינוך ציבורי שוויוני לכלל ילדי ישראל.

· שיפור במעמד מקצוע ההוראה
והמורים באמצעות הקשחת תנאי הקבלה למוסדות להכשרת מורים, העלאת רמת הלימודים במוסדות אלה, שיפור תנאי עבודה ושכר של המורים, קישור בין הישגים ומאמצים של מורים ובין שכרם ומעמדם ועוד.

· ביזור ניהולי
המבקש להעביר את עיקר הסמכויות בחינוך ליחידות הקצה - היינו בתי-הספר ומנהליהם, לאפשר להם לקבוע את יעדי החינוך ברמה המקומית והבית-ספרית, לבחור את דרכי הפעולה הראויות להשגת מטרות חינוכיות, ולהיענות לצורכי הקהילה. למנהל בית-הספר תהיה שליטה טובה יותר על תקציב מאוגם (קונסולידציה) שהיקפו ידוע מראש וצפוי ומאפשר גמישות רבה יותר בתכנון ובהתאמה לצרכים מקומיים.

· צמצום פערים
באמצעות תקצוב דיפרנציאלי שקוף ופשוט, שבו תלמידים מרקע חברתי חלש יתוקצבו בשיעורים גדולים ומשמעותיים והכוונת התקציב אליהם באופן שיקשה על העברתו לתלמידים אחרים תוך תגמול וחיזוק בתי-ספר שבהם אוכלוסייה חלשה.

· אחריותיות מבוססת נתונים:
בצד מתן סמכויות חדשות ועצמאות לבתי-ספר ומנהלים, הוועדה מציעה פיקוח ובקרה בהיקפים משמעותיים יותר מבעבר באמצעות הקמת "רשות ארצית למדידה והערכה" (ראמ"ה). גוף זה אמור לספק מידע הן למנהל בית-הספר ולסגל ההוראה, הן להורים הבוחרים את בית-הספר והן לגורמים הממונים ברמה המקומית והארצית המפקחים על בית הספר ואף לציבור הרחב על רמתם של בתי-הספר ושינוי בהישגיהם וביצועיהם בתחומים שונים.

· בחירה מבוקרת של בתי-ספר
שתאפשר היענות לצרכים של הורי תלמידים וקבוצות של הורים וכן העברת סמכויות לדרג מבצע ומתכנן מקומי (מינהל חינוך אזורי - מח"א) תוך השארת תפקידים של פיקוח, בקרה ופיתוח המערכת כולה בידי משרד החינוך. כל זה תוך שמירה על השגי האינטגרציה ושוויון לטובת אוכלוסיות חלשות.

בנוסף לכל אלה מבקשת הוועדה לשנות את מבנה הלימודים בבית-הספר לשבוע לימודים בן 5 ימים מלאים של 8 שעות (שלא כולם יוקדשו לשיעורים פרונטליים) והארכת משך הלימודים לגילאים מוקדמים יותר.
כמו-כן, מבקשת הוועדה לקבוע גדלים אופטימליים של בתי-ספר יסודיים ועל-יסודיים (גודל מקסימום ומינימום) שיש בהם כדי לקיים שירותי חינוך טובים ומגוונים לתלמידים בצד התייעלות כלכלית וניצול טוב יותר של כספי הציבור.

המלצות כוח המשימה אינן בהכרח מקוריות לחלוטין אם כי יש ביניהן רעיונות חדשים לגמרי, שחלקם לא נוסו אף במדינות אחרות וטרם פורסמו עד לימים אלה. הריכוז הגדול של שינויים, גם אם אינם חדשים כל אחד בנפרד, הוא בעל משמעות רבה. מאז דו"ח ועדת רימלט, שהציעה את השינוי במבנה החינוך העל יסודי בישראל בשנת 1968 (הקמת חטיבות הביניים והאינטגרציה) לא הוצעה רפורמה כה מקיפה. לצורך החלטות אלה ביצעה הוועדה פעולות מחקר ואיסוף נתונים עצמאיות שיצרו גוף ידע חדש ומקיף שהיה חסר מאוד במערכת החינוך של ישראל. בעיקר הכוונה לנתונים כלכליים ודמוגרפיים שיש להם ערך רב בתכנון המחודש של המערכת. בדיקות אלה כללו גם היבטים השוואתיים למתרחש במדינות אחרות ובהן בריטניה, ארה"ב, ניו-זילנד, שבדיה ועוד.

כוח המשימה לא התמנה בחלל ריק. שורה של ועדות שקדמו לו, כמו גם שעת רצון ותחושה חריפה, בין אם מוצדקת ובין אם לאו, של ביקורת כלפי מערכת החינוך בישראל והכשירו את הדרך הן להקמתו והן, אולי, לקבלה ויישום של המלצותיו. נכונותן של שרת החינוך והמנכלי"ת למנות גוף כזה אף היא ראויה לציון ותמיכתן בכוח המשימה סייעה לו לא מעט לאורך 15 חודשי פעילותו. תרשים 1 להלן מציג את החשובות שבוועדות הקודמות הללו ואת קשרי הגומלין בינהן. בין החברים שהובילו ועדות אלה ישנם חברים בכוח המשימה או בוועדות המשנה שלו. בין הוועדות שראוי לציין ניתן להרחיק עד להקמתם של בתי-ספר לניהול עצמי במחצית שנות ה-90; ההצעות לשינוי מבנה הלימודים וההעסקה בבית-הספר העל יסודי ("עוז לתמורה" מיסודם של משרד החינוך וארגון המורים); הוועדה שעסקה בהכשרת המורים; ועדות שעסקו בתקצוב דיפרנציאלי ובחירת בתי-ספר ועוד. חלק מהרעיונות של ועדות אלה שולבו בהמלצות כוח המשימה וחלקן היה חשוב גם ביצירת דעת קהל ובשלות לרעיונות חדשים ונועזים. משום כך חשיבותן רבה.
גלובליזציה ואכזבה מהחינוך הציבורי
ניתן למקם את רפורמת כוח המשימה בתוך מסגרת רחבה של רפורמות דומות המתרחשות בעשור האחרון ברבות ממדינות העולם המערבי. השורשים של רפורמות אלה הם בשני תהליכים שאינם בלתי קשורים זה לזה: הגלובליזציה והאכזבה מהחינוך הציבורי. תהליכים כלכליים, פוליטיים, ותרבותיים גלובליים (Bottery, 2000) כוללים צמצום התערבות הממשלה בשירותים ציבוריים, הקמת "כלבי שמירה" המפקחים על תוצרים של שירותים אלה ויוצרים "מעין שוק" (quasi market) שבו עומדים לרשות הציבור הרחב מקורות מידע זמינים ומקוונים על מרכיבי השירות ואיכותו וכך השירות מתעצב בהתאם לבחירה של הציבור.

האכזבה מהחינוך הציבורי מקורה בכמה גורמים. מערכות החינוך המרכוזית המבוססות על רעיון שוויון ההזדמנויות וששלטו ברבות ממדינות המערב מאז מלחמת העולם השנייה לא הגשימו את התקוות שתלו בהן. פערים חברתיים גדלים הולכים, בצד תחושה של יצירת זרמים מרכזיים והסללה (streaming) הם חלק נכבד מאכזבה זו. תהליכים פוסטמודרניים של חברה רב-תרבותית חיזקו את התחושות בקרב קבוצות מיעוט (יוגב, 2003) שמערכות החינוך אינן נותנות די תשומת לב לצורכיהן הייחודיים, לתרבותן ולשימור של שפה, דת, מסורות וליצירת חברה פלורליסטית של ממש. כל אלה חברו יחדיו לקריאה גוברת והולכת של ביזור שבו לציבור תהיה שליטה גדולה יותר וישירה בחינוך ובבית-הספר (היימן, שפירא, 2003). מערכת החינוך נתפסה כמערכת ש"נשלטת ספקים" (provider controlled - Bottery, 2000) כלומר - למרות שהציבור מממן אותה, שליטתו בתהליכים העיקריים בה - אלה שיש להם השפעה על עתיד ילדיו - מעטה מאוד ונותרת בידי מורים ומנהלים. החיבור בין האכזבה הזו ממערכות מרכוזיות ובין התחזקות תהליכי הגלובליזציה הביאו לידי כך שבשנות ה-80 השתלטו תהליכים של שוק חופשי על מערכות במדינות רבות (בריטניה, אוסטרליה, ניוזילנד - Gibton, 2004). אולם בשנות ה-90 של המאה ה-20 הייתה התפכחות מסוימת מהתקוות שנתלו בשוק החופשי כמנגנון המסדיר את מערכת החינוך. אחת הסיבות הייתה שהתברר שכללי המשק הניאוקלסי אינם מתקיימים כראוי במערכת חינוכית. משק ניאו קלאסי (הקרוי לעתים גם משק משוכלל – House, 1996) הוא משק שבו נזילות גבוהה של מוצרים, נאמנות נמוכה למוצר, מידע זמין על המוצרים וידע המאפשר לפרש את המידע הזמין על המוצר. למרבה הצער, או השמחה, תלוי בנקודת המבט, ארבעת התנאים האלה אינם מתקיימים ב"שוק" החינוך. החלפת בית-ספר כרוכה בקשיים ניכרים גם לאחר שבשלה ההכרה שהשירות שהוא נותן הוא גרוע; הנאמנות לבית-הספר גבוהה יחסית וגוברת ככל שהתלמיד נמצא בו יותר זמן; המידע על בית-ספר חלקי וחסר וניזון לא פעם משמועות לא מבוססות ושטחיות; ולבסוף, לצרכנים אין כמעט כלים לפרש מידע על בית-הספר אף אילו ניתן להם. כתוצאה מכך נוצרה התחושה שהשארת מערכת החינוך בידי כוחות השוק בלבד, כפי שנעשה למשל בניו-זילנד ובבריטניה בשנות ה-80 של המאה ה-20 אינה מספקת את צורכי הציבור. בשנות ה-90 נוצרה לפיכך גישה אחרת שנתן לכנותה בשם "שוק חופשי מבוקר". על פי גישה זו, הרווחת כעת בעיקר בבריטניה של ממשלות בלייר ובמדינות רבות בארה"ב כמו גם בשבדיה, כוחות השוק אכן משפרים את מערכות החינוך הציבוריות בעיקר בכך שהן מייעלות אותן כלכלית ויוצרות תחרות שמיטיבה עם השירות שמקבלים הצרכנים. אך כוחות השוק גם מביאים עמם לעתים התדרדרות של מערכת החינוך דווקא בקרב אוכלוסיות חלשות המתקשות להשתלב במנגנון התחרותי. מאחר ומערכות חינוך ציבוריות נועדו, בין השאר, לצמצם פערים חברתיים ולהגדיל את כושר ההשתכרות של בני שכבות חלשות (לביא, 2001). יש לאזן את המנגנון התחרותי באמצעות בקרת איכות של מערכות החינוך, שיפור תנאי עבודה של מנהלים ומורים, הימנעות מהפרטה וחיזוק החינוך הציבורי ועוד.

מתחילת שנות ה-2000 נתן להבחין במדינות כמו בריטניה וארה"ב בתנועה של "כיבוש מחדש" של החינוך הציבורי על ידי הציבור (reclaiming public education). במדינות אלה חשים אזרחים שהציבור ויתר על השליטה בחינוך הציבורי לטובת מעורבות של הורי התלמידים היחידים בחינוך ילדיהם. מעורבות גבוהה זו מאכזבת. אזרחים במדינות רבות, ונדמה שגם בישראל, חשים כיום שעל מנת להבטיח את עתיד ילדיהם עליהם להתעניין לא רק בחינוכם אלא גם במדיניות החינוך של הילד של זולתם - דבר שיש לו משמעות רבה בעיצוב פני חברת העתיד. מסתבר שלא ניתן להתחמק משאלות עתיקות אודות שוויון וחלוקה הוגנת של אינטרסים, אודות קיום שיח ערכי ורב-תרבותי בין קבוצות שונות ולא רק הסתפקות בבידול וחיזוק הקבוצה אליה משתייך היחיד. כוח המשימה ניסה ומנסה בהמלצותיו להיענות לצרכים רחבים אלה, בין השאר, באמצעות יצירת מנגנון שקוף ואחיד למימון ובאמצעות חקיקה מחדש של חוקי החינוך העיקריים לכלל מערכת נורמטיבית אחת אחידה המדגישה כאמור, את חיזוק החינוך הציבורי.
עיצוב המבנה הארגוני

הרפורמה המוצעת היא רפורמה מנג'ריאליסטית במידה ניכרת, אך לא בלעדית. רוב המרכיבים של הרפורמה הם ארגוניים, כלכלים ומשפטיים אם כי ישנם גם מרכיבים פדגוגיים, כגון הטיפול במבנה בחינות הבגרות, תוכנית הליבה ורצף הלימודים. התפיסה המנג'ריאליסטית מניחה, כנקודת מוצא, שעל מנת לחולל שינוי בתהליכי מיקרו - היינו תהליכי הוראה-למידה המתרחשים בין המורה לתלמידים - יש לחולל שינוי בתהליכי מקרו - תהליכים ארגוניים כלכליים ומשפטיים. כלומר, עיצוב המבנה הארגוני, העצמת המנהלים, יצירת מבנה העסקה שהוא תלוי תוצרים לפחות במידת מה, העלאת שכר המורים ובניית סולם שאינו תלוי ותק כי אם תלוי התקדמות מקצועית (מבלי להיכנס במאמר הנוכחי למרכיביה) ויצירת תחרות מסויימת בין בתי-ספר באמצעות בחירה מבוקרת - כל אלה ישפיעו בתורם על תהליכי הוראה למידה.

יוצא איפוא שכוח המשימה נענה לצרכים גלובליים הקיימים גם בישראל אך בה בעת נענה גם לצרכים מקומיים ובכך מקיים מה שקרוי "גלוקליזציה" כלומר מחבר בין מגמות גלובליות ובין תהליכים מקומיים. כך למשל בניסיון לחולל רפורמה בחקיקת החינוך, שעד לדו"ח כוח המשימה הייתה חסרה ביותר, מלאת סתירות ולא מעודכנת (גבתון, 2003). כך בניסיון להיענות לצרכים של זרמים דתיים ואתניים בחברה הישראלית ולהיות ישראל מה שכונה בידי סמוכה "דמוקרטיה אתנית" המצויה ללא הרף במתח שבין מדינה יהודית ודמוקרטית; וכך בניסיון לשמר את האינטגרציה - רפורמה בעלת משמעות רבה שבתצורתה הנוקשה התקיימה למעשה בשתי מדינות בעולם בלבד: ארה"ב וישראל.
סכנות ויתרונות

מובן שבפני כוח המשימה והמלצותיו טמונות סכנות אחדות העלולות לפגוע בסיכויי הקבלה והיישום של ההמלצות.

· ראשית, ההיקף העצום של הנושאים בהם עסקה הוועדה מעלה את החשש שמא הטיפול לא היה מעמיק דיו. באופן יחסי לוועדות דומות במדינות אחרות ביצע כוח המשימה את מלאכתו כהרף עין. אומנם למהירות יש יתרון בשמירת המתח הציבורי והתקשורתי ובהגדלת הסיכויים שהממשלה שמינתה את כוח המשימה תהיה זו שבפניה תונחנה ההמלצות לאישור ולביצוע. אך בכל זאת היחס בין ההיקף העצום והזמן הקצר עלול להיות בעוכרי הוועדה.

· שנית, הנחות היסוד של דו"ח הביניים הן, שניתן לאפשר בחירה של בתי-ספר וביזור משמעותיים של המערכת מבלי להובילה אל פתחן של הפרטה פראית, של פערים חברתיים מואצים ושל פגיעה באינטגרציה. במדינות שונות בהן בוצעו תהליכים דומים עמד השוויון בפני סכנות וטרם ברור אם המנגנונים, כולל המשפטיים (חקיקה מקיפה המחייבת בתי-ספר ציבוריים שלא למיין תלמידים ולא לגבות תשלומי הורים מעבר למותר) והכלכליים (תקצוב דיפרנציאלי) יעמדו בפני הסכנה הזו באופן מספק.

· שלישית, הניסיון להתמודד, בצד שאלות מבניות ופדגוגיות, גם עם ליבת המחלוקת בין הזרמים והמגזרים בחברה הישראלית, השסעים בין חילוניים לדתיים, בין חרדים לציונות הדתית, ובין יהודים לערבים עלול להיות בעוכרי הוועדה ומקור אפשרי למחלוקות חמורות בשלב כתיבת ההמלצות של הדו"ח המסכם כמו גם בשלבי היישום. לחצים גוברים והולכים על חברי הוועדה מן המגזרים השונים, כפי שנתגלו ממש בימים אלה בתקשורת ובזירה הפוליטית, מגבירים חשש זה.

אולם בצד החששות, לזכות כוח המשימה עומדים כמה יתרונות המגדילים את סכויי היישום של רפורמה זו לעומת רפורמות אחרות.

· היתרון הראשון
הוא שכוח המשימה מצויד בכלים כלכליים ומשפטיים עצמאיים שלא עמדו לרשות ועדות קודמות. כלומר כוח המשימה מציע פתרונות ומצביע על מקורות כלכליים ומנגנונים משפטיים לסוגיות כלכליות ומשפטיות שעלו ממרכיבי הרפורמה השונים. היעדר בסיס כלכלי ומשפטי הוא כנראה אחת הסיבות לאי-יישומן של רפורמות קודמות.

· היתרון השני
הוא שהרפורמה מציעה טיפול מקיף בשורת מרכיבים של מערכת החינוך בישראל, יתרון שהניסיון המחקרי מצביע על משמעותו הרבה להצלחת הרפורמה או לפחות ליישום חלקים גדולים ממנה. ממצאים מצביעים על כך שרפורמות כוללניות מצליחות באחוז קטן יותר מרפורמות ממוקדות וחלקיות, אך השפעתן על מערכות חינוך היא ארוכת טווח ומעמיקה יותר לעומת רפורמות חלקיות שנוטות "להתאייד" לאחר זמן קצר יחסית.

· היתרון השלישי
הוא שהמליאה, ובמיוחד הנהלתה, קיימו לכל אורך עבודת הוועדה, עוד משלבי עבודתה הראשונים, משא ומתן רציף עם ארבעה גורמים רבי עוצמה שבהם טמון המפתח להצלחתה או כישלונה: משרד החינוך והנהלתו הבכירה, משרד האוצר, ארגוני המורים והשלטון המקומי. אין פירוש הדבר שגורמים אלה מסכימים לכל מה שנכתב בדו"ח הביניים או מה שעומד להיכתב בדו"ח המסכם. היו ועוד תיתכנה התנגדויות קשות ביותר. אך בכל זאת הקשר עם גורמים אלה יצר מצע נוח יחסית לקבלת המלצות הוועדה.

· היתרון הרביעי
טמון בהרכב הוועדה הכולל אישי ציבור בעלי מעמד בחלק הציבורי שלה, ונציגות נכבדה של מומחים מהאקדמיה. מעבר למליאה היו כ-100 חברים בתת-הועדות הרבות ובהם אוכלוסייה מגוונת של אישי ציבור, מומחים מהשורה הראשונה, בעלי תפקידים ממשרד החינוך וממינהלי חינוך ברשויות המקומיות, נציגי מכללות להכשרת מורים, מנהלי ומנהלות בתי-ספר מהשדה ועוד.

· יתרון מעניין טמון באישיותו ומנהיגותו של יו"ר הוועדה שהצליח לגבש את העמדות השונות בתוכה באופן ראוי לציון וגם להציג בפני ציבורים רחבים את הוועדה ומסקנותיה באופן שאינו מאיים. אני יכול לומר במבט מבפנים שזהו אחד מנשקיה הסודיים של הוועדה הקרויה על שמו.

אין ביתרונות אלה כדי להבטיח את קבלת ההמלצות כולן או חלקן, ו/או להבטיח את יישומן לאחר מכן. אך באופן יחסי לוועדות קודמות הסיכויים של כוח המשימה טובים יותר.

ישראל זקוקה לרפורמה מקיפה וימים יגידו אם אומנם כוח המשימה מצליח לאמץ את שתי אזהרותיו של ברינק שהובאו כמוטו.
רשימת ספרות

· גבתון ד' (2003), אוטונומיה, אנומיה, אינטגרציה ואנרכיה: חקיקה ופסיקה כמכשירים להפעלת רפורמות חינוכיות ויישום מדיניות החינוך בישראל, בתוך: דרור י', שפירא ר', נבו ד' (עורכים), תמורות בחינוך - קווים למדיניות החינוך בישראל בשנות ה-2000, רמות - אוניברסיטת תל-אביב 407-454.

· היימן פ', שפירא ר' (2003), בחירת הורים בבתי-ספר אוטונומיים כאסטרטגיה להבנייה מחדש של מערכות חינוך - המקרה של ת"א ולקחיו, בתוך: דרור י', שפירא ר', נבו ד' (עורכים), מדיניות החינוך בישראל, רמות - אוניברסיטת תל-אביב עמ' 77-102.

· יוגב ר',(2003) צמצום פערים חברתיים בחינוך בעידן הפוסטמודרני. בתוך: דרור י', שפירא ר', נבו ד' (עורכים), מדיניות החינוך בישראל , רמות - אוניברסיטת תל-אביב 23-34.

· לביא (2001), חינוך והון אנושי כאסטרטגיה לצמיחה כלכלית בישראל", דו"ח הכנס הכלכלי השנתי קיסריה IX, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ירושלים.
· Bottery, M. (2000). Education, Policy and Ethics. Continuum House, E.R. (1996). A framework for appraising educational reforms. Educational Researcher, 25 (7), 6-14.

· Gibton, D. (2004). Legalized leadership: Law-based educational reform in England and its effect on headteachers. London: Institute of Education, University of London.

· House, E.R. (1996). A framework for appraising educational reforms. Educational Researcher, 25 (7), 6-14.