אלטרנטיבה למדיניות הטיפול באבטלה
אריק בן שחר ואבישי בניש - גיליון 43, אפריל 2004, אייר תשס"ד
עד היום נקבעו למדיניות התעסוקה רק יעדים "כלכליים" פיסקליים ומוניטריים - יעד גירעון ויעד אינפלציה. מן הראוי לקבוע גם יעדים כלכליים-חברתיים, ובראשם יעד אבטלה או צדו השני של אותו מטבע - יעד תעסוקה.

מזה מספר שנים מדינת ישראל עומדת בפני משבר אבטלה חמור ביותר. מספר דורשי העבודה הרשמי חצה זה מכבר את קו רבע המיליון ועשרות אלפי מובטלים חדשים נפלטים משוק העבודה מדי שנה. עבור יותר ויותר משפחות האבטלה חדלה להיות דבר שרואים בחדשות או קוראים בעיתון והפכה למציאות חיים. למרות מציאות עגומה זאת, מעט מאוד נעשה על ידי הממשלות בעשור האחרון, על מנת להתמודד עם משבר חריף זה. בחינת פעולתה של הממשלה מלמדת כי המרכיב המרכזי ביותר במדיניותה - בהיקפו ובמידת יישומו בפועל - הוא מדיניות נוקשה כלפי מובטלים ופגיעה בגמלאות שנועדו לאפשר למקבליהן להתקיים בכבוד בתקופת אבטלתם. הנימוק שעומד מאחורי מדיניות זו הוא הצורך להמריץ את המובטלים לעבודה. לעומת זאת, המדינה כמעט ואינה נוקטת במדיניות אקטיבית משמעותית בשוק העבודה ומתנערת מאחריותה ליצירת הזדמנויות תעסוקתיות לדורשי עבודה המעוניינים לעבוד, אך היעדר מקומות עבודה או חסמים שונים מונעים מהם להשתלב בשוק העבודה.

במאמר זה נראה כי בחינה ביקורתית של מסרים ואמירות המושמעים באופן תדיר על ידי נציגי הממשלה והאוצר מוכיחה כי הנמקות אלו אינן עולות תמיד בקנה אחד עם המציאות ומטרתן העיקרית היא להכשיר את דעת הקהל לפעולות קיצוניות וגורפות כלפי ציבור המובטלים בכללותו. לאחר מכן, ננתח את העיוותים שבמדיניות הממשלה בטיפול באבטלה ולבסוף נציג מסגרת אלטרנטיבית של עקרונות להתמודדות עם בעיית האבטלה.
מדיניות הטיפול באבטלה
קשה לדבר על מדיניות בתחום הטיפול באבטלה, אולם ניתן להצביע על צעדים של הממשלה שהוצגו כצעדים האמורים להתמודד עם בעיית האבטלה או צעדים של הממשלה שאכן השפיעו על האבטלה או על מובטלים, גם אם לא הוצגו כך. נמנה כאן את העיקריים שבהם:
הבטחת הכנסה
במסגרת חוק ההסדרים 2003 בוצע קיצוץ עמוק וגורף בתשלומי הבטחת הכנסה. הקיצוץ הפחית למאה אלף משפחות בממוצע כ-600 ש"ח לחודש, ובחלק מהמקרים כ-1200 ש"ח בחודש. בנוסף לכך, חויבו אימהות לילדים בגילאים 2-7 (ביניהן אימהות חד הוריות ואלמנות) להתייצב בשירות התעסוקה וכן חויבו להתייצב מוגבלים בבריאותם ומבוגרים שנקבעו בעבר כבלתי ניתנים להשמה.
ביטוח אבטלה
בעשור האחרון הוקשחו מאוד התנאים לזכאות לדמי אבטלה: הוחמרה תקופת העבודה המזכה בדמי אבטלה, קוצרה תקופת הזכאות והוגבל גובה התשלומים. על-פי נתוני הביטוח הלאומי, ירד מספר המובטלים הזכאים לדמי אבטלה החל מיולי 2002 בכ-30% כתוצאה מהחמרת תקופת העבודה הנדרשת.
הכשרה מקצועית
בשנתיים האחרונות צומצמו כמעט לחלוטין ההכשרות המקצועיות למקבלי דמי אבטלה; מספרם החודשי הממוצע של הלומדים בקורסים להכשרה מקצועית פחת מכ-15 אלף בשנת 2002 לתשעת אלפים בשנת 2003 והמגמה היא של הפחתה נוספת; ימי ההכשרה בעבורם משולמים דמי האבטלה בקורסים להכשרה מקצועית הוגבלו מאוד; תשלום דמי האבטלה ליום ללומדים בהכשרה מקצועית הופחת ב-30%.
מהגרי עבודה
במאי 2003 הוקמה מינהלת ההגירה שעל-פי דיווחיה עד נובמבר 2003 גירשה כעשרים אלף מהגרי עבודה וכארבעים ושישה אלף מהגרי עבודה עזבו מרצונם (!). למרות הצהרות על מדיניות של שמיים סגורים היא לא נשמרה בקפדנות. הצעה למיסוי בגובה 15% על העסקת מהגרי עבודה לא נתקבלה בכנסת ובלחץ המעסיקים הוטל מס בשיעור 8% בלבד על העסקת מהגרים בתחומי החקלאות, הבניין והתעשייה.
תוכנית ויסקונסין
לאחר הגשת המלצות ועדת תמיר באוגוסט 2001 הוקמה מינהלת שאמורה להתחיל להפעיל את תוכנית ויסקונסין (או בשמה הרשמי "מהבטחת הכנסה להכנסה בטוחה") לגבי כ-14 אלף מקבלי הבטחת הכנסה החל מתחילת שנת 2005. במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2004 נחקק פרק המאפשר את הפעלת התוכנית. על פי החוק, בניגוד להמלצות ועדת תמיר, שירות התעסוקה לא יפעיל את אחד המרכזים שיוקמו על פי החוק ואת הניסוי אמורות להפעיל חברות פרטיות בלבד.
תוכניות לעידוד תעסוקה
בשנתיים האחרונות הוכרז על מספר תוכניות שאמורות היו לעודד תעסוקה, כגון סבסוד למעסיקים שיעסיקו מקבלי הבטחת הכנסה (שלא בוצעה); עבודות יזומות (שצומצמו כמעט לחלוטין מ-4,500 מועסקים לכ-250 בלבד(2)); העסקת ישראלים בסיעוד (טרם בוצע); ותוכניות לעידוד שילוב חד הוריות בעבודה.
מסרים ללא כיסוי
בבסיס המדיניות הממשלתית עומדת התפיסה הפשטנית הבאה: יש עבודה לכל מי שמעוניין לעבוד, אך התשלומים הסוציאליים הנדיבים הם המשאירים את המובטלים בבית. לפי הטענה, אבטלה קיימת משום שהמובטלים התרגלו לאכול לחם חסד ולחיות על חשבון המדינה במקום לקחת אחריות אישית על פרנסתם. אם יופסקו או יופחתו הגמלאות באופן משמעותי ותוחמרנה הסנקציות כלפי מקבליהן ייווצר תמריץ לעבודה ונחזה ברבבות מהם הזורמים לשוק העבודה ומחליפים את העובדים הזרים. מן הראוי לבחון באופן ביקורתי את מרכיבי תפיסה זו:
"יש עבודה - לכו לעבוד"
מניתוח נתוני האבטלה ניתן לראות בבירור כי הסיבה העיקרית לעליית מספר המובטלים היא המיתון שהחל בשנת 1996. בכך אין כל הפתעה - כשאין צמיחה אין נוצרים מקומות עבודה חדשים ולכן המחפשים עבודה אינם מוצאים מקום לעבוד בו, במיוחד בקרב אלו שהם מעוטי השכלה וכישורים מקצועיים. זוהי גם המסקנה העולה מדיווח על מחקר בבנק ישראל, הקובע במפורש כי "הגורם המרכזי לעליית שיעור האבטלה בישראל בשנים האחרונות הוא חולשת הביקושים לעבודה"(3) . אף ההיגיון הפשוט מוביל למסקנה זו. במהלך שבע השנים האחרונות כמעט הוכפל מספר המובטלים (מ-145 אלף בשנת 1995 לכ-280 אלף בשנת 2003). האם לפתע הפכו עשרות אלפי ישראלים שעד אז עבדו לעצלנים? האם האבטלה היא כה אטרקטיבית שאלפי ישראלים בוחרים בה מדי שנה?
"יש 250 אלף מובטלים ו-250 אלף עובדים זרים"
טיעון מקובל הוא כי מספר המובטלים דומה למספר העובדים הזרים. מכאן, מסיקים הטוענים, אילו רצו הישראלים לעבוד היו מחליפים את העובדים הזרים ומשאינם עושים כן הרי שהם בוחרים מרצונם באבטלה. אלא שטענה זו מתעלמת מהתמריץ הכלכלי העצום שיש למעסיקים להעסיק זרים. תמריץ זה מתבטא, בראש ובראשונה, בעלויות ההעסקה הנמוכות (הערכת האוצר היא כי עלות העסקת עובד זר נמוכה ב-40%-50% מעלות העסקת עובד ישראלי). ההבדל בעלויות נובע מניצולם של העובדים הזרים - העבדתם מסביב לשעון בתשלום פחות משכר מינימום ומבלי שהם מקבלים זכויות סוציאליות אחרות להן הם זכאים על פי חוק. בתחרות בלתי הוגנת זו ספק אם לעובדים הישראלים היה מלכתחילה סיכוי. כך תוך שנים ספורות נדחקו רגליהם של עשרות אלפי עובדים ישראלים (רבים מהם ערבים ישראלים) מתחומי הבנייה והחקלאות. אם בשנת 1992 היה מספרם של העובדים הפלשתינים כ-115 אלף, הרי שמספרם של העובדים הזרים היום מוערך בכ-250 אלף. התמריץ הכלכלי מתבטא אף ברווחי התיווך העצומים הטמונים בסחר בעובדים זרים. סוד גלוי הוא שתעשיית העובדים הזרים הפכה לאחד ממוקדי השחיתות המטרידים ביותר בישראל וקשרים של מתווכי עובדים זרים עם דרגות גבוהות בקרב מקבלי ההחלטות הן תופעה מוכרת.
מכאן, שהאשם אינו טמון בעובדים הישראלים המושלכים לזירה חסרי סיכוי ואף לא בעובדים הזרים שכל "פשעם" הוא שבאו לחפש פרנסה בישראל, אלא בתמריצים הכלכליים שבהעסקת זרים. את המחיר משלמים לא רק עשרות אלפי עובדים ישראלים שרגליהם נדחקו משוק העבודה ונאלצים להתקיים בקושי מקצבת הבטחת הכנסה, אלא גם כלל הציבור שמממן מדיניות המאפשרת למעסיקים להגדיל את רווחיהם באמצעות עבודה זולה במחיר של גידול במספר הנזקקים לקצבאות. מצופה היה מהממשלה, השולטת במתן ההיתרים לעובדים זרים, שתפעל לצמצום ההיתרים וכן שתפעל במרץ לאכיפת חוקי העבודה, על מנת להשוות את תנאי העסקת הזרים לישראלים. אולם, למרות החלטות חוזרות ונשנות (כבר משנת 1997) על צמצום מספר העובדים הזרים, בפועל באופן עקבי אושרה הבאת עובדים זרים נוספים ומספרם רק עלה. אפילו לאחרונה, לאחר הקמת מינהלת הגירוש, אנו עדים כי בפועל לא ננקטת מדיניות של שמיים סגורים ובלחץ המעסיקים מאשרת הממשלה הבאתם של עובדים נוספים.
"הגמלאות הנדיבות יוצרות תמריץ שלילי לעבוד"
תחילה יש לזכור כי רוב המובטלים אינם זכאים לגמלה כלשהי מהמדינה ועדיין נשארים מובטלים. מעבר לכך, השוואה בינלאומית מלמדת כי הקצבאות בישראל למבוטלים אינן גבוהות ולרוב אף נמוכות מהמקובל במדינות מערביות. מחקר של חוקרים מהאוניברסיטה העברית מלמד כי עוד לפני הקיצוץ החד בקצבת הבטחת ההכנסה שיעור הגמלה בישראל לא היה גבוה יחסית למדינות אחרות במערב ואילו לאחר הקיצוץ ניצבת ישראל בתחתית הדירוג ורמת הגמלה המשולמת בה נופל מכל מדינות המערב (פרט לספרד). גם מבחינת ההוצאה על תוכנית הבטחת הכנסה בישראל מכלל התמ"ג הרי שהיא נמוכה מזו שבמרבית מדינות המערב(4). המצב דומה גם בתחום של ביטוח אבטלה. במחקר השוואתי של בנק ישראל נמצא כי תנאי הזכאות לדמי אבטלה בישראל הם מהמחמירים בעולם בכל הפרמטרים (5). ישנה נטייה אף להתעלם מכך {שרוב המובטלים כמהים לחזור למעגל העבודה וכי הבחירה בעבודה אינה רק עניין כלכלי אלא נוגעת לדימוי העצמי, למעמדו של המובטל במשפחה ובחברה הסובבת אותו}.
לעתים אף ניתן לקבל את הרושם כאילו הקיום מגמלאות מאפשר חיי נוחות מפנקים, ולא היא. כך למשל, דמי האבטלה, שהם תגמולים ביטוחיים המוגבלים לעד חצי שנה, הם לכל היותר כ-5000 ש"ח נטו (גם שהמשכורת שעל פיה שולמו דמי הביטוח הייתה גבוהה בהרבה). כמו-כן, מחקר של מכון אדוה (6) מראה כי הוצאות משפחות של מקבלי הבטחת הכנסה עוד בטרם הקיצוץ החד היו נמוכות באופן ניכר מהוצאות משק בית ממוצע: 22% פחות למזון; 52% פחות לבריאות; 56% פחות לחינוך; 46% פחות דיור; 30% פחות להלבשה ו-72% פחות לתחבורה ותקשורת. כך שגם באותם מקרים שבהם גמלה של משפחה לפני הקיצוץ הייתה קרובה לשכר אותו יכלה להרוויח בשוק, הדבר מעיד יותר על שכר העוני שבשוק מאשר על נדיבותם של תשלומי הבטחת ההכנסה.
"עבודה היא הדרך להיחלץ מהעוני"
אמירה מקובלת היא שהעבודה היא אשר תפתור את בעיית העוני ותוציא את מקבלי הקצבאות מתלות לעצמאות. אלא שכיום לא רק שאין עבודה, אלא שעבודה בישראל גם אינה מצילה מעוני. כך למשל, בשנת 2001 כ-35% ממשקי הבית שהיו מתחת לקו העוני היו של אנשים עובדים. לכך יש להוסיף כי שכרם של כ-45% מהעובדים השכירים אינו מגיע לרצפת המס הראשונה, כלומר שכרם נמוך מ-4,000 ש"ח ברוטו בחודש. מצב זה צפוי להחריף עם הפעלת תוכנית ויסקונסין שתדחוף עוד אלפי עובדים מעוטי השכלה לשוק העבודה בתחרות על משרות בשכר נמוך ביותר.
לפיכך, הצבת העבודה כפתרון לעוני מבלי לכרוך בה גם רפורמה בשוק העבודה בשכר נמוך אינה אלא אחיזת עיניים. בעוד שהממשלה עושה שימוש מניפולטיבי בדימויי של העובד החרוץ כ"המופת החברתי", בפועל לא מופעלת מדיניות המטיבה עם העובד ולעתים אף ננקטת מדיניות הפוכה. כך למשל, המשפחות שנפגעו באופן החמור ביותר מהקיצוץ בהבטחת הכנסה היו דווקא המשפחות שעבדו (רבות מהן חד הוריות), אך עקב שכרן הנמוך היו זקוקות להשלמת הכנסה.
"המובטלים התנערו מאחריותם האישית והתרגלו לחיות מקצבאות"
האחריות האישית היא נקודת הפתיחה שבלעדיה לא תהיה השתלבות בתעסוקה. מי שיכול, אך לא עושה מאמץ להשתלב בעבודה אינו מקיים את חלקו בברית החברתית. אולם, אין לשכוח כי לתעסוקה מרכיב נוסף - מרכזי לא פחות - והוא מחויבותה של המדינה לתעסוקה. בסוף שנות השבעים האבטלה בישראל עמדה על 2.9%. כיום אנו נמצאים במשק בו האבטלה הרשומה עומדת על 10.7% מכוח העבודה. לא ניתן להסביר עלייה דרמטית זו בשיעור האבטלה רק - או אף בעיקר - באובדן האחריות האישית. כאמור, עיקר הבעיה בשנים האחרונות הוא דווקא היעדר היצע של עבודה. קיומו של היצע עבודה מצוי באופן מובהק בצד של מחויבות המדינה לתעסוקה. היעדרו הוא ביטוי להתנערותה של המדינה ממחויבות זו.
"תוכנית ויסקונסין היא פתרון לבעיית האבטלה"
גם לדעת תומכיה, תוכנית ויסקונסין אינה יעילה בתקופה של מיתון. תוכנית זו אמורה לשפר את ההשמה של מחפשי עבודה אולם כאשר אין משרות פנויות לא יועילו אף שיטות ההשמה המתקדמות ביותר. בעולם תוכניות אלו בוצעו בתקופות של צמיחה כלכלית. מקבלי הבטחת ההכנסה נקלטו במשקי עבודה שייצרו מקומות עבודה. בישראל התוכנית מיושמת בתקופה שאלפי עובדים דווקא נפלטים מתעסוקה לאבטלה. לכן, הנפנוף בתוכנית ויסקונסין בכל פעם שעולה סוגיית האבטלה אינו יותר מהסחת דעת.
יתר על כן, תוכנית ויסקונסין בגרסתה הישראלית הולכת ומסתמנת כתוכנית שמטרתה אינה טיפוח דורש העבודה ושילובו בשוק העבודה אלא בהפחתת מקבלי הבטחת הכנסה בכל דרך, בין אם בשילוב בעבודה ואם ברישום משתתפיה כסרבני עבודה והוצאתם מהתוכנית באופן מלאכותי.
העיוותים במדיניות הממשלה
א. פגיעה ביכולת מובטלים להתקיים בכבוד מבלי להציע אלטרנטיבה תעסוקתית רצינית
המדיניות שננקטה כלפי מובטלים לא התאפיינה בריסון ובמתינות המתחייבים מהטיפול בנושא כה רגיש. נהפוך-הוא, היא גורפת, קשה, ומיידית. כך למשל, התיקון בחוק הבטחת הכנסה קרע בבת אחת חלקים מתוך רשת הביטחון לרבבות משפחות עניות של מובטלים בעיתוי של תקופה כלכלית קשה ביותר. כך גם הכרסום המתמשך במנגנון ביטוח האבטלה. הסרת רשת הביטחון החברתית דווקא בתקופה זו משולה לסגירת בית חולים בדיוק כשפורצת מגיפה. יתר על כן, בדיון בבג"ץ בעתירת עמותת מחויבות נגד הקיצוץ (7) הודתה המדינה כי לא היו בידיה נתונים לגבי הפגיעה בקיום בכבוד כתוצאה מהקיצוץ.
כאשר בוחנים את פעילות הממשלה בשנים האחרונות נוכחים כי המדינה רחוקה מאוד ממילוי מחויבותה לתעסוקה. גם בתקופה של מיתון כלכלי קשה, כמו בשנתיים האחרונות, שהמגזר העסקי כמעט ולא יצר מקומות עבודה, הממשלה פיטרה. אפילו תוכניות אקטיביות מינוריות שעליהן הכריזה, שמלכתחילה נועדו לסייע רק למיעוט מקרב המובטלים, ברובם לא יצאו לפועל.
מדיניות זו שונה משמעותית מהמגמה בעולם ובעיקר באירופה לעבור למדיניות אקטיבית בשוק העבודה. כך למשל, ממדי האבטלה במדינות האיחוד האירופי הביאה את קובעי המדיניות באירופה להתמקד במציאת פתרונות תעסוקתיים למובטלים ועידוד שוק העבודה באמצעות סיוע למעסיקים המגייסים עובדים נוספים, סיוע למובטלים החוזרים לשוק העבודה באמצעות תשלום דמי האבטלה או הבטחת ההכנסה גם לאחר השתלבות בעבודה, הקדמת גיל הפרישה וסיוע למעסיקים המגייסים עובדים צעירים במקומם, השקעה מסיבית בהכשרה מקצועית ומימון תעסוקת מובטלים בשירותים ציבוריים, ברשויות המקומיות ובמוסדות ללא כוונת רווח. בישראל, לעומת זאת, תוכנית סבסוד המעסיקים שהתקבלה לא יושמה (פרט לחד הוריות), לא ננקטה מדיניות המאפשרת לדורשי העבודה להמשיך לקבל את דמי האבטלה או הבטחת ההכנסה במקביל לעבודה לפחות לתקופה מסוימת, השלמת ההכנסה לעובדים בשכר נמוך לא הועלתה אלא הופחתה והעבודות הציבוריות וההכשרות המקצועיות צומצמו באופן משמעותי.
התנערותה של המדינה ממחויבותה לתעסוקה מצביעה על שינוי אידיאולוגי הפועל לטובתם של מעסיקים ובעלי הון - המרוויחים הגדולים מאבטלה. {במשך 200 שנות ההיסטוריה של הקפיטליזם התעשייתי אבטלה בהיקף משמעותי היתה הדרך היעילה ביותר להורדת שכר העובדים ולהרעת תנאי עבודתם}.
לקובעי המדיניות יש אסטרטגיה שמשמעותה אילוץ החלשים יותר בחברה הישראלית להתקיים ברמת חיים נמוכה יותר ולהפוך את העבודה הזולה לנפוצה ומקובלת. זו אסטרטגיה שמיושמת ללא שנערך כל דיון גלוי ודמוקרטי במשמעויותיה.
ב. שחיקת שירות התעסוקה הממלכתי
תפקידו של שירות תעסוקה ממלכתי הוא השמת עובדים והוא אמור להתמודד עם האבטלה החיכוכית הנוצרת כתוצאה מהיעדרם של אמצעים יעילים להפגשת עובדים ומעסיקים. בעשור האחרון אנו עדים לשחיקה מתמדת של שירות התעסוקה הממלכתי החל מביטול זיקת החובה והתרת פעילותן של לשכות פרטיות בשנת 1991, המשך בייבוש תקציבי שהביא לכך שמשנת 1986 ועד לשנת 2001 ירד התקציב לדורש עבודה ב-71% וכלה בכך ששירות התעסוקה הוצא ממסגרת הניסוי להשבת מובטלים לעבודה שנקבעה בחוק והתוכנית כולה הופרטה לחברות פרטיות. המגמה של הפרטת שירות התעסוקה היא צעד נוסף בהתנערותה של המדינה ממחויבותה לתעסוקה. שירות שיינתן על ידי גורמים פרטיים יהיה מחויב לרווח ולא לרווחה והמתח בין טובתו של דורש העבודה לבין טובת החברה הפרטית תביא לכך שחברות אלו יתרכזו בדורשי עבודה קלים להשמה וינסו להוציא את הקשים להשמה מהמערכת באופן מלאכותי על-ידי רישומם כסרבני עבודה.
ג. היעדר תפיסה כוללת
למרות שסוגיית התעסוקה והאבטלה היא סוגיה מורכבת ורב ממדית, הצעדים בתחום ההתמודדות עם האבטלה מבוצעים מבלי שמוצגת ראייה רב-ממדית וכוללת של שוק העבודה, מדיניות השכר, הבטחת הקיום בכבוד וסוגיות אחרות הקשורות בהם. שינויים מרחיקי הלכת בתחום הבטחת ההכנסה נעשים טלאי על טלאי מבלי לקחת בחשבון את האיזונים הפנימיים שיש לקיים בין תחומים אלו לבין שוק התעסוקה. ועדה שנועדה לגבש תוכנית ממשלתית להתמודדות עם העוני, ובמסגרת זו גם עם היבטים מסוימים של בעיית האבטלה, הוקמה רק במאי 2003, לאחר שהמדיניות כבר הועברה בחוקי ההסדרים. הוועדה כללה רק את נציגי האוצר ובנק ישראל ואף הם לא הצליחו להגיע להסכמה ובכל מקרה, לא נראה כי דיוניה יובילו לצעדים אופרטיביים כלשהם.
האלטרנטיבה - עקרונות להתמודדות עם האבטלה
מהאמור לעיל עולה כי מדינת ישראל חייבת לגבש מדיניות כוללת להתמודדות עם הבעיה המתפשטת של האבטלה. מדיניות זו אינה יכולה להתמצות בצעדים ספורדיים או סימבוליים והיא מחייבת חשיבה כוללת. ננסה להציג כאן מסגרת למדיניות כזו:
1. השבת מחויבות המדינה לתעסוקת אזרחיה
מחויבות המדינה לתעסוקת תושביה היא יעד חברתי מן המדרגה הראשונה. היא יוצאת מההכרה כי קיומו של היצע עבודה והיצע של עובדים בעלי כישורים מתאימים אינו עניין רק של השוק החופשי והאחריות האישית של הפרט, אלא גם של המדינה המשמשת כשחקן מרכזי בשוק העבודה - כרגולטור, כמעסיק ובמיוחד כאחראית על המדיניות הכלכלית-חברתית. עד היום נקבעו רק יעדים "כלכליים" פיסקליים ומוניטריים - יעד גירעון ויעד אינפלציה. מן הראוי לקבוע גם יעדים כלכליים-חברתיים, ובראשם יעד אבטלה או צדו השני של אותו מטבע - יעד תעסוקה. קביעת יעד תעסוקה תאותת לציבור כי ההתמודדות על משבר האבטלה הנוכחי הוא בראש סדר העדיפויות של הממשלה ושהיציבות והרווחה החברתית אינם פחותים בחשיבותם מהיציבות הפיננסית. לפיכך מוצע לקבוע יעד אבטלה של 4%. יעד זה צריך להיות מושג בפרק זמן של 4 שנים. כדי להגיע למטרה זו תוקם מועצה ציבורית ליד משרד ראש הממשלה שתכלול אנשי מקצוע, אנשי משק ואנשי חברה. תפקיד המועצה יהיה להמליץ על דרכים להשגת יעד האבטלה ולפקח על שלבי הביצוע.
2. הפסקת העימות היא תנאי הכרחי ליציאה מהמשבר
האבטלה תלויה באופן הדוק ברמת הפעילות הכלכלית. הפעילות הכלכלית תלויה מצדה בגורמים רבים, ובין השאר, בתנאים המדיניים. כאשר יש סביבה מדינית המקרינה תקווה לעתיד גדל הרצון לצרוך מבלי לחשוש מיום סגריר - גדל הביקוש המצרפי, גדלות ההשקעות של משקיעים מקומיים ומשקיעי חו"ל, וכתוצאה צומח המשק כולו. כאשר האופק המדיני קודר מושפע המשק כולו לרעה ונכנס לסחרור של מיתון ומשבר כלכלי-חברתי. לכן, תנאי ראשון ליציאה ממשבר האבטלה הוא צמיחת המשק שתתאפשר רק לאחר יציאה ממצב המלחמה עם הפלשתינאים ופנייה למתווה של מו"מ המוביל לשלום בין שני העמים. בלי שלום שיהיה מבוסס על כבוד הדדי ועל כיבוד האינטרסים הבסיסיים של כל אחד מהצדדים לא ייוצרו תנאים לצמיחה כלכלית. יציאה ממצב המלחמה תאפשר הפניית מיליארדים רבים של שקלים בתקציב המדינה מבניית ההתנחלויות, ושמירה עליהן, לתמיכה במוקדי אבטלה, הקלת סבלם של המובטלים ונזקקי הבטחת הכנסה ולפיתוח מערך הכשרה מקצועית.
3. הגדלת היצע העבודה באמצעות מדיניות אקטיבית משמעותית בשוק העבודה
הבעיה העיקרית של המשק הישראלי כיום הוא היעדרו של היצע עבודה. בידי הממשלה כלים אקטיביים בהם היא יכולה לנקוט, על מנת להגדיל את היצע העבודה. הממשלה צריכה לנקוט במדיניות פעילה של השקעה מסיבית בהון האנושי של אזרחי ישראל. בטווח הארוך, באמצעות שינוי ושיפור כל מערכות החינוך בארץ, כדי לצייד את כוח האדם הישראלי בכישורים הנחוצים לכלכלה מפותחת של המאה ה-21. בטווח הקצר, באמצעות הכשרות מקצועיות (ובעיקר הכשרות פנים מפעליות) שיתאימו את כישורי העובדים עם דרישות שוק העבודה, יצירת מקומות עבודה באמצעות יצירת עבודות המסובסדות על ידי המדינה בצורה כזו או אחרת, במיוחד בתחומים של תשתיות לאומיות.
4. מדיניות לצמצום משמעותי במספר מהגרי העבודה
ייקור משמעותי של עלות העסקת מהגרי העבודה הינו הדרך היעילה ביותר לצמצם את הביקוש להם. יש לעשות כן באמצעות אכיפת כל חוקי העבודה, כולל שכר מינימום, הגדלת המס על העסקת מהגרי עבודה בגובה עשרות אחוזים על המעסיקים, כדי להקטין את כדאיות העסקתם כעבודה זולה. {את משטרת ההגירה יש להפעיל נגד מעסיקים ישראליים מפירי חוק ולא ברדיפה אחרי העובדים הזרים המנוצלים על ידם}. צמצום משמעותי בהעסקת העובדים הזרים יתבטא בגידול רב בביקוש לעובדים ישראליים וכן בהעלאת השכר המשולם לעובדים לא מיומנים. יתר על כן, הממשלה, החברות הממשלתיות, והחברות הגדולות במשק צריכות להפסיק את העסקתם של עובדים זרים - בין באמצעות חברות כוח אדם ובין באמצעות קבלני משנה - בעבודות הנעשות עבור גורמים ממשלתיים.
5. מדיניות הוגנת להשבה לעבודה
מדיניות של השבה לעבודה היא ברוכה, אך היא רלוונטית רק לאחר הפעלת מדיניות של הגדלת היצע העבודה וקיומן של היצע משרות זמינות. מדיניות זו צריכה להתמקד בטיפוח כישורי מובטלים מעוטי כישורים והסרת החסמים העומדים בפניהם להשתלבות בעבודה ולא בהטלת סנקציות על דורשי עבודה. מדיניות אמיתית של השבה לעבודה, שאינה כיסוי לקיצוץ תקציבי בלבד, צריכה לקיים את העקרונות הבאים:
· מיקוד המדיניות במסוגלים לעבוד
יש למקד את המאמץ באלו שיש סיכוי סביר להשבתם לעבודה. יש בין מקבלי הבטחת הכנסה רבים המוגבלים בריאותית או מבוגרים, שסיכויי השתלבותם, במיוחד בתנאים הנוכחיים של שוק העבודה הישראלי, נמוכים ביותר. אילוצם להשתתף בתוכניות השבה לעבודה היא גם בזבוז משאבים וגם טרטור מיותר.
· גזרים ולא רק מקלות
המדיניות המתמצה בהענשת דורשי עבודה היא מעוותת. יש לשים את המוקד דווקא על תמרוץ חיובי של דורשי עבודה המשתלבים בעבודה באופן שהופך את העבודה למשתלמת. בהקשר זה, יש להבטיח כי התמריץ יגיע לעובד ולא למעסיקים או לחברות ההשמה.
· התאמת פתרונות ייחודיים לקבוצות שונות בקרב המובטלים
אין הבעיות העומדות בפני משפחות חד הוריות דומות לבעיות העומדות בפני האוכלוסייה הערבית ושונה הוא מצבם של תושבי הפריפריה. מדיניות מושכלת צריכה לזהות את הבעיות העומדות בפני כל קבוצה ולתפור לה את הפתרונות הדרושים לה. כך למשל, כל מדיניות של שילובן של משפחות חד הוריות בעבודה חייבת לקחת בחשבון סידור הולם לילדים ואת היות ראש המשפחה מפרנס יחיד.
· מדיניות של השקעה בדורש העבודה
מדיניות של השקעה, בניגוד למדיניות של הוקעה, פועלת מתוך השאיפה לשלב את דורש העבודה בעבודה טובה ויציבה שבה יוכל להתפרנס בכבוד. לשם כך יש להשקיע במתן "ארגז כלים" הכולל הכשרה מקצועית והכשרה לחיפוש והשתלבות בעבודה, וכן להסרת חסמים של תחבורה או קיומם של מעונות יום. זכויות אלו (ולא רק החובות והסנקציות) צריכות להיות מעוגנות בחוק כזכויות של המשתתפים בתוכניות להשבה לעבודה.
· הפעלת תוכניות ההשבה לעבודה על ידי גורם ממלכתי
אין סיבה טובה מדוע תוכניות להשבה לעבודה לא יופעלו על ידי גורם ממלכתי. נהפוך-הוא, דווקא גורם ממלכתי, אשר אינו פועל משיקולי רווח בלבד יכול - אם יתוקצב באופן הוגן - לקיים מערכת של טיפוח דורש העבודה ושילובו גם אם אינו קל להשמה. במסגרת זו יש לפעול, על מנת לשפר את שירות ההשמה ולשלב שיטות חדשניות להשמה יחד עם ריכוז הטיפול בדורש העבודה בהיבטים השונים במקום אחד.
· אכיפה נמרצת של חוקי העבודה
תנאי עבודה פוגעניים והפרת חוקי המגן הפכו להיות תופעה נרחבת בשוק העבודה הישראלי, במיוחד ברובד הנמוך של שוק העבודה הישראלי - כתובתם של רוב נמעני המדיניות של ההשבה לעבודה. הפרה זו נעשית בצל אכיפה חלקית ובלתי מספקת של חוקי העבודה על ידי משרד העבודה. "דחיפתם" של עובדים נוספים לזירה זו יכולה אף להחריף את התופעה. לכן, תנאי בסיסי של השבה לעבודה הוא אכיפה נמרצת של חוקי המגן והבטחת זכויותיהם של עובדים.
6. רפורמה בשוק העבודה בשכר נמוך
המטרה אינה יכולה להתמצות בשילוב בעבודה, אלא יש לשאוף לשילוב בעבודה סבירה המבטיחה יציבות ושכר המאפשר קיום בכבוד. {מדיניות הוגנת צריכה לשים את הדגש לא רק על העבודה אלא גם להבטיח כי העבודה תציל מעוני}. שוק העבודה בישראל, במיוחד ברובד הנמוך שלו, עובר תהליכים מתמשכים של דחיקת השכר כלפי מטה (ובכלל זה שחיקת התנאים הסוציאליים הנלווים לעבודה), מעבר להעסקה חלקית ומעבר ליותר ויותר עבודות זמניות נטולות כל ביטחון תעסוקתי. במצב זה, ללא רפורמה גם בשוק העבודה בשכר נמוך השבה לעבודה רק תגדיל את התופעה של העובדים העניים. רפורמה כזו צריכה להביא להעלאת השכר ברמות הנמוכות ולהבטיח שכר הוגן באמצעות צמצום התופעה של העבודה זולה (לעתים אף מתחת לשכר המינימום) ובאמצעות אכיפה נמרצת של חוקי העבודה. כמו-כן, יש מקום להגברת השימוש בכלי של מס הכנסה שלילי, כלומר השלמת הכנסתם של למי שעובדים, אך שוק החופשי אינו מאפשר להם להתפרנס באופן סביר (באופן פרדוכסלי השימוש בכלי במסגרת התיקון בחוק הבטחת הכנסה דווקא צומצם). במסגרת זו ניתן אף לקבוע הטבות שוות כסף בהנחות או בשירותים לעובדים בשכר נמוך העובדים הממצים את השתכרותם, אך שכרם אינו מספיק למחיה בכבוד.
7. הבטחת קיום בכבוד למי שאינם מצליחים להיקלט בעבודה
בשורה התחתונה המדינה חייבת לפרוש רשת מגן אפקטיבית שתבטיח קיום בכבוד למי שאינם מסוגלים לעבוד או לאלו המסוגלים ורוצים לעבוד,אך אינם מוצאים עבודה. לאלו שאינם כשירים לעבוד או למובטלים תקופה ארוכה שהם מעוטי אמצעים יש לדאוג להבטחת הכנסה ברמה המספקת את צורכיהם הבסיסיים. אשר למובטלים שאינם מעוטי אמצעים ואשר סיכוייהם טובים לשוב ולהשתלב בשוק העבודה יש לאפשר לעבור תקופה זו מבלי להתדרדר. לשם כך,בתקופות של מיתון קשה והתפשטות האבטלה גם בקרב בעלי מקצוע ואקדמאים יש להרחיב את השימוש בכלי של דמי האבטלה, לא רק שאין לצמצמו אלא שיש דווקא להגדיל את ימי הזכאות עד שתעבור תקופת המיתון.
הערה:
מחברי המאמר חיברו את דו"ח האבטלה 2003 של עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי.
הערות ממוספרות בטכסט
1. מבוסס על דיווח תקופתי לוועדת הכנסת המיוחדת לנושא בעיית העובדים הזרים בישיבתה מיום 10.11.2003.
2. מבוסס על נייר של הרשות לתכנון כוח אדם (רותי סיני 25.11.03).
3. ראו חוק ביטוח אבטלה בפרספקטיבה בינלאומית" הודעה לעיתונות 17.12.2002.
4. פרסום ממצאים ראשוניים של "קבוצת חוקרי מדיניות חברתית", בבית הספר לעבודה סוציאלית ע"ש ברוואלד באוניברסיטה העברית בירושלים, מיום 4.1.2004.
5. בנק ישראל "חוק ביטוח אבטלה בפרספקטיבה בינלאומית", הודעה מיום 17.12.2002.
6. ש' סבירסקי וא' אטקין מאבדים אחיזה - הכנסות והוצאות של משקי בית עם ילדים המקבלים הבטחת הכנסה, 2001 (אדוה, 2003).
7. בג"ץ 336/00 מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר.