שינוי הקיבוץ למושב
 

מאי 2007

שינוי הקיבוץ למושב

בועז מקלר, רו"ח

 

א.      צורת ההתיישבות המתאימה לקיבוץ מתחדש היא מושב ולא ישוב קהילתי

 

בהתיישבות החקלאית קיימות שתי צורות התיישבות חקלאית במסגרת אגודה שיתופית: קיבוץ ומושב. שתי צורות התיישבות אלו מורכבות מנחלות הכוללות את חלקת המגורים, שאת מספרן וגודלן קובע שר החקלאות עפ"י המלצת הרשות לתכנון במשרד החקלאות.

 

לקיבוץ המסורתי חוזה חכירה לדורות ובו זכויות במקרקעין עדיפות על אלו שבחוזה החכירה לדורות של המושב וחבריו. זכותו של הקיבוץ להקצות מגרשים למגורי חבריו  בלתי מוגבלת, בכפוף למגבלות תכנוניות, בעוד שבכל אחת  מהנחלות במושב ניתן להקצות אך ורק שני מבנים בתוספת יחידת הורים. סעיף 4 לחוזה החכירה לדורות של הקיבוץ קובע את מטרת החכירה ל"מפעל" הכולל בין השאר שימוש "לכל מטרה עסקית אחרת שאינה "משק חקלאי". סעיף 21(ד) (2) לחוזה החכירה לדורות מקנה לקיבוץ המשתנה את הזכות להפוך למושב, קרי להקצות את חלקות המגורים לחבריו ולהעביר אליהם את אמצעי הייצור לנחלות.

 

מרבית הקיבוצים עוברים בשנים האחרונות תהליך מקיף של שינוי חברתי כלכלי  אגב התייעלות שעיקרו העברת האחריות לפרנסה של כל אחד מהחברים מהקיבוץ לחבר עצמו. שינוי זה מחייב התאמת המסגרת ההתיישבותית למסגרת החדשה שנבחרה ע"י הקיבוץ המשתנה.

צורת ההתיישבות החקלאית היחידה הקיימת הנותנת ביטוי לאחריותו של חבר האגודה לפרנסתו היא מושב.

 

במטרה לקבוע "את התנאים שיאפשרו שינוי" הקיבוץ למושב ובהמלצת שרת החקלאות דאז ציפי לבני החליטה הממשלה ב- 9.2.2003 על הקמת ועדה בין משרדית בראשות עוזי קרן, יועץ רוה"מ לענייני התיישבות, אשר התבקשה לגבש "סיכום עמדות והמלצות לממשלה תוך 60 ימים".

 

למרות פשטות סוגיית שינוי הקיבוץ למושב  המעוגנת בזכויותיו המשפטיות של הקיבוץ, התקשתה הועדה לקבל המלצות מוסכמות עד ימינו אלה. בינתיים גובשו כללים לשינוי סיווג קיבוץ למושב במשרד החקלאות – הרשות לתכנון ונתנו אישורים לקיבוצים ולמושבים השיתופיים הבאים: מי עמי, איילת השחר, מבקיעים, יד חנה, בית העמק, נטור ואמציה. קיבוצים ומושבים שיתופיים רבים נוספים בוחנים ביסודיות  את התהליך טרם יישום החלטות מועצת מקרקעי ישראל 751, 959 שהנן בלתי הפיכות ופוגעות משמעותית  בזכויות הקיבוץ וחבריו בנחלות.

 

 

לאחרונה נעשה ניסיון נוסף להגיע לנוסח המלצות מוסכם בועדת עוזי קרן, אולם חלק מחברי הועדה מתנגדים לו בעיקר בהיותו סותר זכויות משפטיות שיש לקיבוץ להפוך למושב ובהיותן של ההמלצות מנוגדות  לחוו"ד משפטיות שהוצגו לפני חברי הועדה.

 

עיקר ההתנגדות מצד חברי הועדה לנוסח ההמלצות שהוצע לאחרונה, נובע מכך שהועדה חרגה מן המנדט שניתן לה ע"י הממשלה על כך שהמליצה להעדיף שינוי סיווג הקיבוץ ליישוב קהילתי אשר איננו ישוב חקלאי בעל אמצעי יצור לפרנסת חבריו. 

 

 

כמו כן מבקרים חברי ועדה את העובדה כי המלצותיה אינן מבוססות על סעיף 21(ד) (2) לחוזה החכירה לדורות של קיבוץ המאפשר שינוי סיווג למושב וחלוקת הנחלות לחבריו. עובדה זו הוצגה לחברי הועדה בשלוש חוו"ד נפרדות שהוגשו לה ע"י עו"ד ד"ר מיכל שקד, עו"ד רון רוגין ואף עולה מחוו"ד של עו"ד רחל זכאי, היועצת המשפטית של המינהל שהוגשה לועדה.

 

ההתנגדות העיקרית של חלק מחברי הועדה היא להמלצה להטיל על הקיבוץ דמי הסכמה בשיעור שליש מעלית הערך של הנחלות המחולקות בין חברי הקיבוץ. דרישה זו הוגדרה כדרישה בלתי חוקית בשתי חוו"ד משפטיות שהוצגו לפני חברי הועדה ע"י עו"ד ד"ר מיכל שקד ועו"ד רון רוגין. חרף העדר חוו"ד משפטית מנומקת בסוגיה מרכזית זו וללא עיגון וביסוס מוצדק משפטי יסודי, המליצה הועדה על הטלת דמי הסכמה על עצם שינוי הסיווג הקיבוץ למושב.

 

במצב שנוצר לא נותר לקיבוצים ברירה, כמו בתחומים רבים אחרים  בהם נפגעות זכויותיהם, אלא להאבק על זכויותיהם המשפטיות בבתי המשפט.

 

 

 

ב.  שאיפה למזעור הנזקים בתהליך השינויים בקיבוץ

 

בתכנון השינויים ובמהלך ביצוע תהליך השינוי בקיבוץ יש לשאוף למזער נזקים אפשריים בזכויות הקיימות והעתידיות של הקיבוץ וחבריו. יש לזכור, כי יישום החלטות 751 או 979 הינו מהלך בלתי הפיך, במסגרתו מסכים הקיבוץ, הלכה למעשה, לאובדן חלק משמעותי מזכויותיו בקרקע.

 

ללא הגדרת המסגרת ההתיישבותית אליה חותר הקיבוץ המשתנה למסגרת שתתאים לשינויים המעבירים את האחריות לפרנסה מהקיבוץ לחבר, עלולים הקיבוצים להפסיד פעמיים: פעם אחת - חלק משמעותי מהזכויות בחוזי החכירה הקיימים. פעם שנייה – את הזכויות המוקנות בנחלה ובעיקר בחלקת המגורים.

 

 

ג.        המלצות ועדת עוזי קרן


בתאריך 12.4.2006 הוגשו המלצות הוועדה בעניין "התנאים המזכים קיבוץ או מושב שיתופי לשינוי סיווג למעמד של מושב עובדים או כפר שיתופי", ע"י יו"ר הועדה, מר עוזי קרן, לחתימת חברי הועדה להלן הנוסח שהוגש אשר אינו מקובל כאמור על חלק מחברי הועדה.


" כללי


א. ככלל, רשאים חבר בני אדם שהתאגדו במסגרת חקלאית שיתופית מסוימת, לשנות את מבנה   השותפות בניהם, בכפוף להוראות הדין, ההסכמים ולתנאים החלים עליהם.


ב. ברירת שינוי הסיווג של הקיבוץ או המושב השיתופי ליישוב קהילתי, מומלצת כעדיפה.


1. בהתקיים כל התנאים המקדמיים להלן, יבחן שינוי סיווג של קיבוץ או מושב שיתופי למושב

    עובדים או כפר שיתופי:

          
      א. למדינה אינטרס בקיומו של היישוב במקומו הנוכחי משיקולים התיישבותיים וביטחוניים.

      ב. למדינה יש עניין שהיישוב לאחר הסיווג (החדש) ימשיך באחיזה בקרקע בדרך של עיבוד

           הקרקעות הכלולות במשבצת החקלאית שלו.   

               

      ג. ביישוב קיים מספר מספיק של תושבים המהווים "מסה קריטית", דבר שיאפשר תפקודו

          כישוב עצמאי מתפתח, גם לאחר שינוי הסיווג.

      ד. התכנית הפיזית של היישוב תהיה בגבולות התכנית המאושרת (כולל הרחבה קהילתית)

          ובהתאמה לתנאים הטופוגרפיים וסטיות בקנה מידה.


     ה.  האגודה קיבלה החלטה כדין לבקש את השינויים הנדרשים בתקנון ופנתה בהתאם לקבוע    

           בתקנונה באמצעות  המוסדות המוסמכים שלה  בצרוף עמדת התנועה הקיבוצית  בבקשה לבצע שינוי  הסיווג המבוקש.                                              

 

     ו. הבטחת זכויותיהם של חברי הקיבוץ במתכונת דומה לערבות הדדית.

 


2. ועדת בחינה

 

 
     א.  קיבוצים או מושבים שיתופיים המבקשים לשנות את סיווגם כאמור, ייבדקו אם הם     

           עומדים בתנאים כאמור, על ידי ועדת בחינה בהרכב של: רשם האגודות השיתופיות, מנכ"ל   

           משרד החקלאות, מנהל מינהל מקרקעי ישראל, יועץ ראש הממשלה להתיישבות וראש

           המועצה  האזורית הרלוונטית התנועה הקיבוצית רשאית לשלוח משקיף לדיוני הועדה.


     ב.  אין באישור ועדת הבחינה כדי לייתר את הצורך באישורם של הגורמים המוסמכים ע"פ דין      

          לבחון ולאשר את שינוי הסיווג, לרבות חברי הועדה האמורה עצמם.



3. תנאים נוספים

 

     א.  קבלת אישור רשויות התכנון הסטטוטוריות על פי החוק.


     ב.  נחלות פנויות (בלתי מאוכלסות) ישווקו כפי שתקבע מועצת המינהל ובהתאם לכללים

          שתקבע, ובכפוף לקבלתו של המציע כחבר באגודה.
  

ג.   האגודה תהיה רשאית לגבות מהמתיישבים החדשים הוצאות שהוציא בהקמת התשתיות

         (הפיזיות והכלכליות שמומנו ע"י האגודה) ביישוב, בכפוף להנחיות היועץ המשפטי     

         לממשלה.

 

 

4. שעורי דמי הסכמה

 

    לשינוי סיווג של קיבוץ/מושב שיתופי למושב עובדים או כפר שיתופי יקבעו בידי מועצת מקרקעי ישראל. המועצה תשקול לקבוע שיעור דמי הסכמה מופחתים ליישובי קווי העימות וליישובים בעדיפות לאומית א'.



5. דחיית הבקשה

 

    פנה קיבוץ או מושב שיתופי בבקשה לשנות את סיווג למושב עובדים או מושב שיתופי ונדחתה    בקשתו, רשאי לחזור בו מבקשתו.

דברי הסבר

 

קיבוצים ומושבים שיתופיים מגיעים לעיתים למסקנה שדרכם השיתופית כבר אינה מתאימה לחבריהם והם בוחנים צורות התיישבות אחרות.

 

אחת מצורות ההתיישבות השכיחות והמוצלחות היא מושב עובדים."

 

 

ד.  הסתייגות מהמלצת הועדה

 

המלצות וועדת עוזי קרן, לקביעת תנאים אשר יאפשרו שינוי סיווג קיבוץ/מושב שיתופי למושב עובדים/ כפר שיתופי, הועברו ביום 12 באפריל  2007 לחתימת חבריה.  המלצות הוועדה, המשקפות את המכשולים השונים שהונחו בפניה על ידי חלק ממשרדי הממשלה, הינן בניגוד גמור לחוות דעת משפטיות שהונחו בפניה ואשר לא זכו להתייחסות כלשהי. 

 

בשלב זה טרם התקבלה הסכמתם וחתימתם של חלק מחברי הועדה על ההמלצות, שכן הן מעוררות הסתייגויות רבות:

 

זכות חוזית מוקנית לשינוי סיווג

 

נקודת המוצא לעבודת הוועדה ואופן קבלת החלטותיה צריכה להיות כי לקיבוץ קיימת זכות מוקנית לשינוי סיווגו למושב כפי שעולה מסעיף 21(ד)(2) לחוזה החכירה לדורות של הקיבוץ. עובדה זו היתה צריכה להיות לנגד עיניה של הוועדה בעת דיוניה. אף חוות הדעת שהוגשו לוועדה צידדו בכך, אולם משום מה, הוועדה בחרה להתעלם מזכות זו, שאינה משתקפת כלל בהמלצותיה.

 

 

דמי הסכמה בניגוד לדין

 

אחת ההמלצות דנה בדמי הסכמה אשר ייגבו על ידי המינהל בעת שינוי סיווג. הוועדה אימצה המלצה זו מבלי שהונחה תשתית נורמטיבית להטלת מס זה, ללא עיגון חוקי ובניגוד גמור לעקרונות יסוד. כמו כן, בפני הוועדה הוצגו שתי חוות דעת מלומדות, אשר קבעו חד משמעית כי שינוי סיווג קיבוץ למושב אינו מטיל דמי הסכמה כלשהם וזאת על בסיס ההתחייבות החוזית של מינהל מקרקעי ישראל והעיקרון הבסיסי על פיו 'חוזים – יש לכבד'. חוות דעת אלו לא נסתרו בשום שלב, ולפיכך במצב הנוכחי, כל עוד לא הוצגה בפני חברי הועדה חוות דעת סותרת, לא ניתן להטיל דמי הסכמה בשינוי סיווג כאמור.

 

העדפה ליישוב קהילתי אינו מעניינה של הועדה

 

בין יתר המלצותיה ממליצה הועדה להעדיף שינוי סיווג מקיבוץ ליישוב קהילתי. המלצה זו חורגת מן המנדט שניתן לוועדה. הועדה מונתה על מנת לקבוע כללים לשינוי הסיווג ולא הוסמכה להמליץ אם יישוב קהילתי עדיף על מושב או ההיפך.

 

איוש נחלות

 

בין יתר ההמלצות נכתב "נחלות פנויות (בלתי מאוכלסות) ישווקו כפי שתקבע מועצת המינהל ובהתאם לכללים שתקבע, ובכפוף לקבלתו של המציע כחבר באגודה", כלומר הוועדה מנסה ל'געת' גם בסוגית איוש הנחלות.

סוגיה זו, שהינה רגישה במיוחד, עדיין נדונה במסגרת ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל, אשר טרם פרסמה את מסקנותיה. לגישתנו, אין כל מקום להתערבות במדיניות איוש הנחלות.