סוגיות בשימושים לא חקלאיים בחלקת המגורים בנחלה
 

13 ספטמבר 2012

 

סוגיות בשימושים לא חקלאיים בחלקת המגורים בנחלה

בועז מקלר רו"ח, יבגני גוסיאטינסקי עו"ד

 

ביום 27.3.2007 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה מס' 1101 שעניינה "שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה" (להלן: "ההחלטה" או "החלטה 1101"). ההחלטה מסדירה שימוש לפעילות לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה וקובעת תנאים ומגבלות לאישורה. חוקיותה של החלטת מועצה 1101 אושרה סופית (למעט פסילת אפשרות ההשכרה) בבג"צ 1027/04 ביום 9.6.2011.

 

תנאים לאישור פעילות לא חקלאית בחלקת המגורים

 

ההחלטה קובעת תנאים מקדימים לאישור פעילות לא חקלאית (להלן: "פל"ח") בחלקת המגורים של הנחלה, כדלקמן:

1.      הגבלת השימוש לתחום חלקת המגורים (חלקת המגורים לא תעלה על 2.5 דונם).

2.      קיומה של תכנית תקפה לשימוש לא חקלאי והקמת המבנה לפל"ח בחלקת המגורים בלבד.

3.      קיימת אפשרות להסבת מבנה קיים לשימוש לפל"ח.

4.      הסדרת כל השימושים הלא חקלאיים בנחלה כתנאי מקדים לאישור פל"ח לרבות תשלום דמי שימוש.

5.      הגבלת היקף הבינוי הכולל לתעסוקה ולמבני קיט עד 500 מ"ר לרבות שימושי פל"ח קודמים.

6.      מכסת 500 מ"ר תכלול מבני פל"ח גם מחוץ מחלקת המגורים שאושר כדין בעבר.

 

יצוין, כי שימוש בחלקת המגורים לפעילות לא חקלאית מוגדר בהחלטה 1101 ביחס לנחלות בלבד, כלומר ההחלטה לא מתייחסת לפעילות מסוג זה במשקי עזר.

 

אישור הקמת מבנים לפל"ח מחוץ לחלקת המגורים

 

בהתאם להוראות ההחלטה, נקבע כי במקרים חריגים, בהם אין אפשרות פיסית למקם את מבנה פל"ח בחלקת המגורים ובכפוף לקיומה של תכנית תקפה/ היתר לשימוש חורג, יאשר מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "ממ"י") שימוש לפל"ח בשטח חלקה א' ומחוץ לחלקת המגורים לפי קריטריונים להלן, אשר אושרו ע"י ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל ביום 22.4.2012:

1.      חלקת מגורים קטנה מ-1.5 דונם וכן קיימת חו"ד תכנונית הקובעת כי לא ניתן יהיה להקים פל"ח ככל שייבנו בחלקת המגורים שתי יח"ד.

2.      קיומה של תכנית תקפה.

3.      התחייבות להפסיק פל"ח בתום תקופת השימוש.

4.      הרשאת שימוש נוספת של 5 שנים למבנה שאושר לגביו שימוש חורג בעבר.

 

ראו הרחבה בחוזרנו 54/2012 "פעילות לא חקלאית מחוץ לחלקת המגורים הנחלה".

 

דמי שימוש

 

במקרה של עסקה במתווה של היתר לשימוש חורג, ישולמו דמי שימוש שנתיים ללא הנחות אזור עדיפות לאומית (פרט לעסקאות למבנה קיט כפרי ולשימוש נלווה, בהן יחולו הנחות אזורי עדיפות לתיירות) בשיעור של 5% משווי הקרקע לפי שומה פרטנית.

 

במקרה של עסקה במתווה של חכירה לדורות יהיו דמי חכירה מהוונים בשיעורים הבאים: 

1.      ככל שלא שולם היטל השבחה - % 91 מערך הקרקע (ללא הנחות עדיפות לאומית).

2.      ככל שהיטל השבחה שולם - % 46 מערך הקרקע (ללא הנחות עדיפות לאומית).

באשר לעסקאות קיט כפרי תהוון העסקה בשיעורים הבאים:

אזור עדיפות לאומית א' - % 16. אזור עדיפות לאומית ב' - % 26.

3.      ככל ששולמו דמי חכירה מהוונים בגין שימושים לתעסוקה לא חקלאית - לא יידרש תשלום נוסף.

 

הוראות נוהל 21.11 של האגף החקלאי בממ"י, המסדירות את יישום החלטת מועצה 1101, קובעות בין היתר, כי החלת הנחות עדיפות לאומית על שמושים הנלווים לקיט תובא לאישור ועדת חריגים.

 

עוד בעניין דמי שימוש ראו חוזרנו 69/2012 - "דמי שימוש במשבצת נחלות של אגודת ישוב חקלאי".

 

בסיס ראוי לחישוב דמי השימוש

 

לשיטתנו, כפי שיפורט להלן, חלקת המגורים בנחלה היא בבחינת "קרקע עירונית" ולא קרקע חקלאית כפי שעולה בטעות מהתייחסות ממ"י.

 

היות ומדובר בקרקע עירונית, בעת חישוב דמי חכירה יש לשום את שווי הקרקע בין יעודה למגורים לבין יעודה לתעסוקה, ולא כפי שנוהג ממ"י כיום בבואו לשום את ההפרש משווי אפס.

 

היבטי מיסוי

 

1.      מס רכישה

על רכישת זכויות התעסוקה המהוונים יחול מס רכישה בשיעור 5% מסכום דמי החכירה המהוונים (לא כולל מע"מ).

 

על המבקש לעשות עסקה של שימוש לא חקלאי בחלקת המגורים בנחלה, להוון את זכויות הפל"ח בשיעור של % 91 או % 46 ככל ששולם היטל השבחה, זאת בתנאי כי בעל הזכויות בנחלה מחזיק בחוזה חכירה לדורות. במקרה בו ייחתם עם בעל הזכויות חוזה חכירה ל - 49 שנים, יראו ברכישת זכויות פל"ח כעסקה במקרקעין החייבת במס רכישה.

 

עסקה במתווה של היתר לשימוש חורג לפעילות לא חקלאית לא תחויב במס רכישה.

 

2.      חובת דיווח לרשויות המס

ככל שעסקה לשימוש לא חקלאי בחלקת המגורים נעשית במתווה של היוון זכויות, חלה על בעל הזכויות בנחלה חובת דיווח אודות העסקה לרשויות המס, היות ומדובר בעסקה במקרקעין.

 

בהתאם לחוק מיסוי מקרקעין, עומד פרק הזמן להגשת דיווחים על עסקה במקרקעין (מש"ח) למשרדי מיסוי מקרקעין על 40 יום (מיום אישור העסקה בממ"י).

 

איחור בדיווח העסקה לרשויות המס גורר אחיו קנס העומד על 260 ש''ח לכל שבועיים איחור.

 

נוסף על כן, לרשות המסים סמכות להטיל קנסות מנהליים במקרה של איחור בדיווח העסקה, כך שהקנס המינהלי שיוטל על מי שאיחר בדיווח יהיה בשיעור של % 5 מהמס המגיע, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, מהמועד שנקבע למסירת ההצהרה עד יום מסירתה, ואם לא נמסרה הצהרה - עד יום הטלת הקנס, לפי המוקדם.

 

בעניין חובת דיווח עסקה במקרקעין לרשויות המס, ראו חוזרנו מס' 57/2012 - "סנקציות בגין איחור בדיווחים על עסקה במקרקעין".

 

3.      דמי הסכמה במכירת נחלה

ככל שבעל הזכויות בנחלה יבקש להוון את הפעילות הלא חקלאית בחלקת המגורים בהתאם להחלטה 1101, יופחת שווין של זכויות ששולם בגינן דמי חכירה מהוונים משווי הנחלה לצורך חישוב דמי ההסכמה שגובה ממ"י כתנאי למכירה הנחלה.

 

4.      היטל השבחה

בהתאם לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, היטל השבחה ישולם מקום בו חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת.

 

על פי החוק הקיים החבות נקבעת במועד ההשבחה התכנונית ומועד התשלום הינו מועד מימוש הזכויות, הן בדרך של קבלת היתרי בניה והן בדרך של מכירת הנחלה.

 

ככל שחלה השבחה לעיל, היטל השבחה יוטל על בעל המקרקעין או על החוכר לדורות בהם.

 

בהתאם לאמור לעיל, מקום בו בעל הזכויות בנחלה אינו מחזיק בחוזה חכירה לדורות, יחולו הוראות סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה על פיה יעביר ממ"י 10% מתקבוליו (לא כולל מע"מ), על פי טיוטת הסכם הפשרה בין הרשויות המקומיות למדינה - 12% מתקבוליו ועל פי הצעת הועדה המשותפת אשר דנה ברפורמה לחוק התכנון והבניה - 14% באשכולות דרוג חברתי כלכלי 5 עד 6, 18% באשכולות דרוג חברתי כלכלי 1 עד 4.

 

הוראות חוזה החכירה לדורות

 

ההחלטה להחכיר קרקע חקלאית בחכירה לדורות לאגודות ישובים חקלאיים ולחבריהם במושבים התקבלה עוד ביום 17.5.1965 בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל, היא ההחלטה המכוננת את מדיניותה הקרקעית של מדינת ישראל.

 

נוסח חוזה חכירה לדורות למושבים ולחבריהם (ביחס לחלקה א'), אושר לפני יותר מעשרים שנה בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל 416 מיום 21.5.1989 (להלן: "החוזה המקורי"), כמו כן נקבע בהחלטה זו כי:

 

"החל מיום 11.5.89 יהיו מושבי עובדים וחברי מושבי עובדים זכאים לחתום עם מינהל מקרקעי ישראל על חוזה חכירה כדלקמן :

 

1. חוזה חכירה לאגודה שהיא מושב עובדים.

2. חוזה חכירה למתיישב לגבי חלקה א' של נחלה במושב עובדים."

 

בהתאם לסעיף 5(ג) לחוזה החכירה של מושב עובדים, שאושר בהחלטת מועצת מקרעי ישראל 416, נקבע כי מטרת החכירה היא למטרת "מפעל" אשר הוגדר בחוזה החכירה כדלקמן:

"שטח קרקע מתוך המוחכר המשמש או נועד לשמש לתעשיה, לבתי הבראה ונופש. לחניונים (קמפינג), לתחנות דלק, לברכות שחיה מסחריות, או לכל מטרה עיסקית אחרת שאינה משק חקלאי..." (הדגשה שלי - ב.מ).

באותו סעיף נקבע מפורשות כי הוא חל גם על חברי האגודה באישורה.

חלקת המגורים כקרקע עירונית ודמי שימוש הנגזרים מהגדרה זו

 

לטעמנו, חלקת המגורים בנחלה הנה בגדר קרקע עירונית, זאת בהתאם לחוק ולפסיקה של השנים האחרונות.

 

בהתאם לחוק מקרקעי ישראל תש"ך - 1960, קרקע עירונית מוגדרת כ:

"קרקע שייעודה לפי תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, הוא למגורים או לתעסוקה."

 

לפיכך, חלקת המגורים הנה קרקע עירונית לכל דבר ועניין, היות וניתן להוציא היתר לבניית בית מגורים בגבולותיה וגם היתר להקמת מבנים לפעילות לא חקלאית.

 

כמו כן, הטענה כי חלקת המגורים הנה קרקע עירונית, אושרה בפסק דינה של כב' השופטת רות רונן בת.א. 1982/00 מ.א. עמק לוד נ' מינהל מקרקעי ישראל, שם אומץ המבחן הפונקציונאלי לבחינת סיווגה של קרקע כעירונית, לפיו קרקע המיועדת למגורים בנחלה חקלאית היא קרקע עירונית.

 

כמו כן, בפסק דינה של כב' השופטת א. פרוקציה, בבג"צ 4736/03 חברת הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ואח', השוותה כב' השופטת את חלקת המגורים בנחלה לקרקע עירונית.

פועל יוצא של הכרה בחלקת המגורים כקרקע עירונית, הנה קביעת דמי שימוש הנהוגים במגזר העירוני בשיעור של % 2 ביחס לשימושים לא חקלאיים בחלקת המגורים, ולא % 5 כנהוג היום.

 

שלילה גורפת של הנחות עדיפות לאומית שקבעה באופן כללי אזורי עדיפות

 

אזורי עדיפות לאומית הוגדרו בהחלטות הממשלה במטרה להגשים מדיניות של תמריצים והטבות ביחס לאותם האזורים וביניהם הנחות בקרקע, כך לדוגמא בהחלטות ממשלה 1060 מיום 13.12.2009 שקבעה באופן כללי אזורי עדיפות והחלטה 4192 מיום 29.1.2012 שקבעה אזורי עדיפות לעניין בניה למגורים.

 

לפיכך, החלטה 1101, בנוסף להיותה מנוגדת להוראות חוזי החכירה לדורות גם אינה מאפשרת מתן הנחות עדיפות לאומית ובכך מנוגדת ליעדי העידוד של הממשלה.

 

כרסום משמעותי בזכויות החוזיות של בעלי הנחלות

 

להערכתנו הכרסום המשמעותי בזכויות של בעלי הנחלות העולה מהחלטה 1101 הן לעניין האפשרות להשכרת משנה והן לעניין הנחות אזורי עדיפות לאומית, לשימושי מפעל עסקי בחלקת המגורים, סותר את הוראות חוזה החכירה לדורות לו זכאי בעל הנחלה עפ"י החלטת מועצת מקרקעי ישראל 416.

 

להערכתנו ההתעלמות ו/או חוסר ההכרה בזכויות שיש לאגודת המושב ולחבריה במקרקעי חלקת המגורים בנחלות מובילים את קובעי מדיניות המקרקעין להחלטות שגויות כגון ההוראות שנסקרו לעיל.

 

אנו מעריכים ומקווים כי הנושא יובא לבתי המשפט, תוך הצגה ברורה של הפגיעה בזכויות החוזיות שיש למושבים ולחבריהם מכוח חוזה החכירה לדורות ויינתנו פס"ד אשר יכירו סוף כל סוף בזכויות בעלי נחלות במשקיהם.