מדיניות איוש הנחלות מסורה בידי מועצת מקרקעי ישראל

3.12.2009

מדיניות איוש הנחלות מסורה בידי מועצת מקרקעי ישראל

בועז מקלר, רואה חשבון

 

לאחרונה נוכחנו שוב בבלבול השורר בדרג מקבלי ההחלטות בין סמכותה של מועצת מקרקעי ישראל ותוקף החלטותיה בקביעת מדיניות מקרקעי ישראל לבין החלטות מינהל מקרקעי ישראל, שאמור להיות הגורם מבצע המדיניות, ואשר חורג מסמכותו בנושא זה במשך תקופה ארוכה.

 

דרישת מושב שיתופי קטיף לפיצוי עבור כל משבצת הנחלות

 

העניין שנדון בבימ"ש השלום בירושלים בקשר עם וע (י-ם) 183/08 "קטיף מושב שיתופי להתיישבות חקלאית של הפועל מזרחי בע"מ נגד ועדת הזכאות בהתאם לחוק יישום תוכנית ההתנתקות".

 

מושב שיתופי קטיף החזיק בכל משבצת הנחלות החקלאיות ובו תקן של 100 נחלות חקלאיות. הנחלות שימשו כאמצעי יצור לעסקיו של המושב לטובת כלל חבריו, כאשר רק חלק מהן, 23 בלבד, היו מאוישות. הנחלות הוחזקו על ידי מושב שיתופי קטיף במסגרת החזקתו בכל המשבצת.

 

באותו עניין, שנדון בביהמ"ש כאמור לעיל, ערער מושב שיתופי קטיף על החלטת ועדת הזכאות, לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005, שלא לפצות את מושב שיתופי קטיף עבור כל הנחלות ו/או כל הקרקע שבמשבצת המושב גם אם איננה נחלה, אלא עבור הנחלות המאוישות בלבד.

 

בנימוק החלטתה נפלה ועדת הזכאות ובדרכה המשיך גם ביהמ"ש, לעניות דעתנו, למלכוד הבלבול בין סמכות מועצת מקרקעי ישראל למינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) כאשר שניהם התייחסו להחלטות ממ"י כהחלטות מחייבות הקובעות מדיניות בעוד שהמדיניות נקבעת ע"י מועצת מקרקעי ישראל ואילו ממ"י הנו הזרוע המבצעת.

 

להלן הטעות שהשתרשה במסקנות הועדה, כפי שצוטטה בפסה"ד:

 

""נחלה מאויישת" היא נחלה שהזכויות בה נמסרו למתיישב לצורך האמור, ואילו "נחלה פנויה" הינה נחלה שאיננה מאויישת."

 

המשיבה (ועדת הזכאות - תוספת שלי ב.מ.) סברה, כי לאור מדיניות המינהל לגבי החכרת קרקע חקלאית, כפי שפורטה בסעיף 8.4 להחלטה נשוא הערעור, ולאור העובדה כי לצרכי הפיצוי על פי החוק שווייה הכספי של נחלה עולה על שוויה של קרקע חקלאית אחרת (הואיל והיא מקנה למחזיק בה אגד זכויות גדול מזה של חוכר קרקע חקלאית רגילה), זכאי מושב קטיף לפיצוי רק בשל הנחלות המאויישות, ואין הוא זכאי לפיצוי בשל הנחלות הפנויות, שהיוו כאמור את רוב רובן של הנחלות בישוב (77 נחלות מתוך סך כולל של 100 נחלות).

 

המשיבה התבססה בהחלטתה, בין היתר, על כך שהמינהל אינו מייחס למושב זכויות קנייניות בנחלות בלתי מאוישות והעובדה שמשבצת היישוב תוכננה כך שתוכל להכיל 100 נחלות, אין בה כדי להקנות לו פיצוי גם בשל הנחלות המאוישות, ואין הוא זכאי לפיצוי בשל הנחלות הפנויות, אשר אין מחלוקת כי לא עובדו ולא שימשו את המושב ליצור הכנסה.

 

המשיבה גם דחתה את טענת המושב כי יש נפקות לכך שלאורך השנים שולמו דמי חכירה עבור 100 הנחלות." (ההדגשות אינן במקור- ב.מ.)

 

להלן ההיצמדות למסקנת הוועדה ואימוצה ע"י ביהמ"ש במסגרת פסה"ד:

 

"המדיניות הקרקעית והעקרונות בדבר כללי ההתיישבות והחכרת קרקעות כפי שנקבעו על ידי המינהל הם אחידים, בין אם מדובר בשטח מדינת ישראל ובין אם מחוצה לו. עקרונות הסכם ההרשאה בין הממונה על הרכוש הממשלתי הנטוש בחבל עזה (כהגדרתו בסעיף 1 לחוק) לבין ההסתדרות הציונית העולמית, ועקרונות הסכם ההתיישבות בין ההסתדרות הציונית העולמית למושב קטיף זהים לעקרונות היסוד של "ההסכם המשולש" הנהוג בין המינהל, ההסתדרות הציונית העולמית ואגודות שיתופיות בתחומי מדינת ישראל.

לפיכך, יש לדחות את טענת מושב קטיף לפיה עקרונות החלטות המינהל אינם חלים בישובים המפונים.

...

כל פרשנות אחרת תהיה בלתי סבירה בעליל.

...

כלום יתכן לפרש כי המחוקק, בנקטו בלשון "נחלה בישוב שתוכנן כישוב חקלאי" ביחס לבית מגורים בישוב מפונה, התכוון ל"נחלה" במובן שונה מהמובן שיש למונח זה בהחלטות המינהל? נראה שהתשובה לכך ברורה, ואין צורך להרחיב.

 

לפיכך, השימוש שעשתה המשיבה בהחלטות המינהל ככלי פרשני, הינו ראוי ורלבנטי בנסיבות העניין." (ההדגשות אינן במקור - ב.מ.)

 

למעשה, סוגיית איוש הנחלות הינה סוגייה שעלתה לכותרות מאז ניתנו החלטות ההקפאה בעניין (החל מ-2003) ע"י הנהלת ממ"י בחריגה מסמכות !! החלטות ממ"י על הקפאת איוש הנחלות נוגדות את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל ופוגעות בסמכות שר החקלאות. כמו כן החלטות אלו אינן עולות בקנה אחד עם נוסח חוזי החכירה לדורות בהם נכלל סעיף הקובע כי ממ"י לא ידרוש תשלום דמי הסכמה בעניין במסירת זכויות בנחלה למתיישב ראשון – הוראה שתוכנה מעיד על זכויותיו של המושב בנחלותיו הפנויות וזכותו לאייש אותן.

 

פיצוי בגין "קרקע חקלאית שאינה נחלה"

 

השופטת קבעה בד בבד עם שלילת הזכאות של מושב שיתופי קטיף לפיצוי בגין הנחלות שטרם אוישו פיצוי עבור "קרקע חקלאית שאינה נחלה".

 

"משהגעתי למסקנה שהנחלות הבלתי מאוישות במושב קטיף אינן בגדר "נחלה" לעניין הפיצוי לפי סעיף 3(א)(3) לתוספת - מכאן משתמע, שמדובר ב"קרקע חקלאית שאינה נחלה" כאמור בסעיף 3(א)(4) לתוספת, המזכה בפיצוי בסך 4,000 ₪ לדונם.

 

לעניין זה, אין נפקא מינא שמדובר בקרקעות שאינן מעובדות, שוממות ודיונות חול משהוכרו הקרקעות כחלק ממשבצת הישוב, שלא כנחלות וגם לא באזור תעשיה או מגורים - יש לראותן כקרקעות חקלאיות ,עם כל המשתמע הכך".

 

חוסר סמכות הנהלת ממ"י לקביעת המדיניות הקרקעית

 

החלטת הנהלת ממ"י 1308 סותרת את החלטת המדיניות של הועדה לקרקע חקלאית של מועצת מקרקעי ישראל מיום 16.11.1992 אשר בעקבותיה יצאה הוראת אגף החקלאי מס' 31 המתירה איוש נחלות במושבים ועל פיה המינהל מחויב לפעול.

 

הועדה לקרקע חקלאית אשר אוחדה עם הועדה לקרקע עירונית לוועדה אחת- "ועדת המשנה" הינה ועדה סטטוטורית המורכבת אך ורק מחברי מועצת מקרקעי ישראל בהתאם להוראות סעיף 4(י)לחוק מינהל מקרקעי ישראל.

 

סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל קובע כי מועצת מקרקעי ישראל היא שתקבע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל. לפיכך, קבלת ההחלטות היא בסמכותה הבלעדית של מועצת מקרקעי ישראל והוא הגוף המוסמך הבלעדי שמונה על פי החוק לקבוע את המדיניות הקרקעית שעל פיה ינוהלו מקרקעי ישראל, בעוד הנהלת ממ"י נדרשת לפעול על פי המדיניות וההחלטות הנקבעות ע"י מועצת מקרקעי ישראל.

 

החלטות הנהלת ממ"י על ההקפאה נוגדות את מדיניות מועצת מקרקעי ישראל לפיהן מחויב ממ"י לפעול ופוגעות בסמכות שר החקלאות לעניין איוש הנחלות במושבים. כמו כן החלטות אלו אינן עולות בקנה אחד עם נוסח חוזי החכירה לדורות שאושרו לאגודות שהן מושב עובדים או כפר שיתופי בהם נכלל סעיף הקובע כי ממ"י לא ידרוש תשלום דמי הסכמה בעניין במסירת זכויות בנחלה למתיישב ראשון, הוראה שתוכנה מעיד על זכויותיו של המושב בנחלותיו הפנויות וזכותו לאייש אותן ללא תשלום נוסף.

 

החלטות הנהלת ממ"י הינן החלטות פנימיות, מנחות, אשר אינן יכולות לחרוג ממדיניות ומהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף אשר מוסמך מכוח הדין לקבוע את מדיניות הקרקעות כאמור. קבלת ההחלטה על ידי הנהלת ממ"י להקפיא את איוש הנחלות הפנויות עד לקבלת החלטת מועצת מקרקעי ישראל בנושא אינה חוקתית וחורגת מכללי מינהל תקין.

 

ממ"י בהחלטותיו שנסקרו לעיל, מתעלם מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל המחייבות אותו בפעולתו השוטפת ואיננו מכיר בזכות האגודה לשיווק הנחלות הבלתי מאוישות ולגביית תמורה כפי שנהוג ביחס לחבר אגודה המוכר את זכויותיו בנחלה.

 

יתרה מכך, אף מועצת מקרקעי ישראל עצמה אינה חופשייה לסטות ללא צידוקים סבירים מהחלטות יסוד כגון החלטות 1, 8, וכיו"ב, החלטות בעלות ערך נורמטיבי אשר מקנות זכויות ואשר שינוי הקבוע בהן פוגע באינטרסים מוגנים או בציפיות מוצדקות של החוכרים (להבדיל מהחלטות המהוות קביעת מדיניות בלבד אשר מועצת מקרקעי ישראל רשאית לשנותן ביתר חופשיות).

 

תנועות ההתיישבות הציגו בפני מועצת מקרקעי ישראל חוו"ד משפטית התומכת בעמדתם

 

התנועות ההתיישבותיות הציגו לפני חברי מועצת מקרקעי ישראל חוו"ד משפטית ע"י עו"ד חיים פרוכטר כבר ב-23.8.2005 הקובעת חד משמעית כי לאגודה השיתופית יש זכויות משפטיות מלאות בנחלות חקלאיות המוחזקות על ידם בחוזה המשבצת במשך עשרות רבות של שנים וזכותם לממש אותם ללא מכרז וללא תשלום נוסף כלשהו לממ"י מעבר לתשלום דמי החכירה עבור הנחלות.

 

כמו כן קבעה חוו"ד המשפטית כי ממ"י פועל מתחילת שנת 2003 בחוסר סמכות ובניגוד להחלטות מועצת מקרקעי ישראל בהקפיאו את איוש הנחלות

 

העובדה כי עד היום, לאחר למעלה משבע שנים!, טרם הציג ממ"י חוו"ד משפטית התומכת בעמדתו מחזקת את טענות התנועות ההתיישבותיות.