תחולת השימוש החקלאי במקרקעי המדינה

בועז מקלר, רו"ח 23.1.05
הגבלת השימוש בקרקע חקלאית
א. חוזי החכירה במקרקעי המדינה של חוכרים במגזר החקלאי קובעים את מטרות החכירה בין השאר ל"משק החקלאי". כל שימוש בקרקע חקלאית החורג ממטרות החוזה, עלול להוות הפרה יסודית של חוזה החכירה, עד כדי ביטולו או במקרה הפחות גרוע- לחייב החוכר בדמי שימוש חורג העלולים לגרום לו לנזק כלכלי כבד.

ב. הגדרה של הקרקע החקלאית בצורה הרחבה, נקבעה כבר בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל (מדיניות הקרקע בישראל) כדלקמן:
"מדיניות מסירת קרקע חקלאית
בחלק זה "קרקע חקלאית" - פירושה מקרקעי ישראל שאינם קרקע עירונית.
.1 קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבים ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקלאי" (ההדגשות שלי – ב.מ.).
ג. מאחר והגדרת השימוש החקלאי אינה בהירה דיה , נאפיין במאמר זה את המונח לפי מכלול ההגדרות השונות.

מראש יש לדעת, כי כל ניסיון להגדיר "רשימה סגורה" של עיסוקים שהם הם יהוו את "השימוש החקלאי" נועד לכישלון. ההתפתחויות הטכנולוגיות בעשורים האחרונים שינו ללא הכר את החקלאות וצפויים להמשיך לשנות את תחום ההגדרה המתאימה ל"שימוש חקלאי".

יחד עם זאת, אנו סבורים כי חובה לתת הגדרה כמה שיותר שלמה לשאלה מהו "שימוש חקלאי", זאת על מנת למצות את זכויות החקלאים לשימוש מיטבי במשבצת הקרקע החקלאית, ולהפחית את רמת החיכוך האפשרית עם רשויות השלטון.
ההגדרה הבסיסית
ד. נפנה ראשית למקור הבסיסי ביותר - האנציקלופדיה העברית, שם מוגדרת חקלאות כ"מכלול צורות המשק והפעולות המכוונות להפקת חומרי גלם מפרי האדמה".

הגדרה רחבה ומעורפלת זו של עבודת אדמה לשם קבלת יבול נשמרה לאורך שנים רבות, וגם ביה"מ עמד על בעייתיות העניין, למשל בעניין פקיד השומה למפעלים גדולים נ' פי-גלילות בע"מ
(ע"א 565/66): "מונחים כגון תעשיה, תחבורה או חקלאות, אינם מונחים חד-משמעיים, ובאשר משתמש המחוקק במונחים כאלה, ללא הגדרה נוספת, עליו לדעת שהוא משאיר כר נרחב לפרשנות בית-המשפט".
פרשנות זו של ביה"מ דחתה את צמצום המונח "שימוש חקלאי" לשימוש שעיקרו עיבוד האדמה במטרה להוציא מזון מן הארץ.

כך אף נקבע בהמ' (חי') 36/60 שמחה אשר ו-8 אח' נ' רשות הפיתוח:
"ב"כ המבקש טען בסכומו, בהסתמכו על ההגדרה הנ"ל, שפרחים אינם מזון, על כן גידול פרחים, שהוא עיקר עיסוקו של המבקש, איננו הוצאת מזון מן האדמה. אני סבור שאין ממש בטענה זו. "הוצאת מזון מן האדמה" אין לתת לה פירוש מילולי צר של גידול מצרכי מזון בלבד..."
ההגדרה הנכונה ביותר
ה. ברי כי הגדרת השימוש החקלאי אינה שואפת לצמצום, אלא כוללת בתוכה פעילויות רבות הנכללות במשק חקלאי. ואכן, אנו סבורים כי ההגדרה הנכונה ביותר לשאלה מהו שימוש חקלאי שקיימת כיום הינה ההגדרה של "משק" בצו ההרחבה בענף החקלאות :
"משק" – כל משק או מקום עבודה בענפי החקלאות לכל סוגיה, לרבות עבודות אדמה, בעלי חיים מכל הסוגים, גננות לסוגיה, משתלות, טיפול, מיון, אריזה, או אחסנה של מוצרים טרקטוראים וציוד מכני חקלאי כבד, תנובת משקים וכל עבודה או עיסוק הקשורים באלה;"
ו. תמיכה להגדרה זו ניתן למצוא גם בפרסום הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בפרסומה "הסיווג האחיד של ענפי הכלכלה 1993" (פרסום טכני מס' 63)
"משקים העוסקים בייצור חקלאי כגון: גידולי שדה וירקות, גידול מטעים, גידול פרחים וצמחי נוי, גידול זרעים ושתילים, ייעור וגינון; גידול עופות, בקר צאן, דגים ובעלי חיים אחרים; מתן שירותים בתחום הגידולים הצמחיים וענפי החי; משקים מעורבים בתחום הגידולים הצמחיים וענפי החי או משקים בלתי מסווגים".
ז. כפי שניתן לראות, המשותף להגדרות הללו, הוא שאינן "רשימה סגורה" של עיסוקים שיוגדרו כחקלאות. ההגדרות הנ"ל, מסייעות להבין כי אין מקום לכבול את עצמנו אלא לאפשר מרחב פעולה שיותאם עם הזמן להתפתחויות המתרחשות בחקלאות.
הגדרת החקלאות בעולם
ח. הפרשנות הרחבה המקיימת את השימוש החקלאי כמושג שאינו ממזער את עצמו לחקלאות ימי הביניים, אף תתחזק כאשר נשווה את הנהוג במדינת ישראל למדינות מפותחות נוספות אשר עיצבו את מקורות המשפט הישראלי, ומעודדות את החקלאות.

כך למשל, גם הגדרת החקלאות במשפט האנגלי, אף על פי שהינה כללית יותר מאחותה הצעירה- הישראלית, עדיין מסתייגת היא מקביעת בלעדיות לתחומים המוזכרים בהגדרה. גם המשפט האמריקאי מצטרף להסתייגות מהגדרת החקלאות כעבודת אדמה גרידא ובהגדרת תוצרת חקלאית מוגדרים הצמחים ובעלי החיים באשר הם שימושים לאדם.

ט. הן המשפט האנגלי והן המשפט האמריקאי מרחיבים שניהם את יריעת הגדרת ה"חקלאות" כך שתכסה תחומים רבים שבעבר לא היו מוכרים בחוק.

למעשה, הפסיקה האמריקאית אף העצימה גם זאת כאשר קבעה כי המבחן לקביעה האם שימוש כלשהו הינו חקלאי אינו תלוי בנחיצות החקלאות עצמה לפעילות, אלא רק כאשר הפעילות אורגנה וסודרה בצורה כזו שאינה קשורה כלל לחקלאות, והוא למעשה יחידה בלתי תלויה ועצמאית, נגדירה כפעילות שאינה חקלאית.
החקלאות בפסיקה הישראלית ובחוק
י. לאור המשפט המשווה, המתנגד לגישה השמרנית הכופה הגדרה מצמצמת על פעילויות חקלאיות בנות המאה העשרים ואחת, מובנת גישת בית המשפט העליון שאף הרחיבה מדיניות זו. כך למשל בהלכת מדינת ישראל נ' ג'ורג' יוסף ראשד (ע"א 9355/02), מפרט בית המשפט את השימושים המהווים ייעוד חקלאי לצורך מתן היתר לשימוש חורג לבניית בית מגורים המשמש את החקלאי על קרקע חקלאית, וכולל בתוכם גם כאלו שהינם "חקלאיים בעקיפין":

" הואיל ובצד התרתה של בנייה אשר נועדה לשרת באופן ישיר את הייעוד החקלאי (הקמתם של משקים, רפתות, לולים, משתלות, מבנים לאכסון מתקני מים וחשמל ועוד)..."

זאת ועוד, גם כאשר בית הדין האזורי לעבודה בנצרת נדרש לעסוק בשאלה מהי "עבודה חקלאית", בפסק הדין בעניין כהן אסתר נ' המוסד לביטוח לאומי (ב"ל (נצ') 1333/03), הופעל מבחן תכליתי מרחיב:

"בהתאם לפרשנות התכליתית של הוראת חוק הביטוח הלאומי... גידול של דבורים עונה להגדרה של "גידולים חקלאיים" ואין נפקא מינא לשימוש שנעשה באותו גידול חקלאי".

יא. באמצעות הפרשנות הרחבה והעדכנית, יש לבדוק את תחולת החקלאות, גם בהקשר שאינו קשור ישירות ובלעדית לחקלאות הדור הישן. בצורה זו יש לבחון את הדוגמאות הבאות להגדרות בחוקים, בתקנות ובהחלטות ממשלתיות, המתאימות לעניינו ומסייעות למתן פירוש מתאים לשאלה מהו "שימוש חקלאי":

1. חוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, תשמ"א-1980 מגדיר בסעיף 4 כדלקמן:

"יצרן חקלאי" —
(1) מגדל תוצרת חקלאית;
(2) בעל מערכות ומיתקנים המשמשים, כולם או בעיקרם, לטיפול בתוצרת חקלאית בצורתה הטבעית, לרבות מיון, אריזה, קילוף וקירור;


"מפעל חקלאי" — כלל הנכסים המשמשים ליצרן חקלאי לשם הגשמת מטרת חוק זה;

"תוצרת חקלאית" — מוצרים מן החי או מן הצומח שנוצרו בתהליך הגידול, לרבות חמרי ריבוי המיועדים בעיקרם ליצוא;

2. "מבנה חקלאי" הוגדר בסעיף 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) כדלהלן:

"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצורכי חקלאות;"

3. ההגדרה של קרקע חקלאית בסעיף 1 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 היא:

" קרקע שנועדה לשמש לייצור תוצרת חקלאית, לגידול פרחים, למשתלה, לגידול בעלי חיים או להחזקתם או למרעה להם, או להחזקת ציוד חקלאי או מלאי חקלאי;"

4. ראו גם ההגדרה הרחבה של הקרקע החקלאית בהחלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל (מדיניות הקרקע בישראל) כאמור בסעיף ב' לעיל.
המבחן התכליתי
יב. המבחן התכליתי הנהוג כיום מאפשר לחקלאים רבים, שבעבר ייתכן ופעילותם לא הוכרה כיאות, להיכנס תחת קורת הגג של השימוש החקלאי.

בהתאם לגישה זו ניתן להכיר בשימוש חקלאי גם כאשר הוא מבוצע במקביל לשימושים שונים שאינם נכללים במושג, כפי שפרטנו לעיל.כך, וגם כאשר מתבצעות פעילויות שונות על אותו שטח קרקע, ניתן יהיה לפצל את השימושים השונים באותה הקרקע.

במקרה כזה ראוי יהיה לאמץ, בשינויים המתחייבים לצורך הספציפי, את דברי ועדת הערר מחוזית-מחוז מרכז, שאף צוטטו בפסק הדין שניתן בעניין אהרון גינזבורג נ' ועדת ערר מחוזית-מחוז מרכז (עת"מ (ת"א) 1118/00):

"... מסכימים אנו כי בית ספר לרכיבה על סוסים, טבעי שיתקיים בתחומי של חוות סוסים פעילה אשר כזו, אפשר שתקום בעיקר באזור בו מותרת פעילות חקלאית. נוכח האמור הרי שלהבדיל ממקרים אחרים בהם השימוש החורג הוא שימוש השונה לחלוטין וחסר כל קשר לשימוש חקלאי, הרי שבמקרה שלפנינו מדובר בשימוש הקרוב הרבה יותר לשימוש חקלאי ואף משלים אותו".
סיכום
יג. הצורך לקבוע הגדרה ל"שימוש חקלאי" הוא צורך חיוני. יחד עם זאת, בלתי אפשרי למנות ברשימה סגורה את כלל השימושים החקלאיים.

הפסיקה העדכנית מראה כי לכל הפחות יש לכלול בגדר "שימוש חקלאי" את השימושים הבאים: גידול מזון צמחי לאדם ולחי (ירקות, פירות וכד'); גידול תוצרת חקלאית לשימוש התעשייה (כותנה; עצים לתעשיית הנייר וכד'); גידול צמחים לצורכי נוי (פרחים, דגים, דשא, יער וכד'); גידול ואחזקת בעלי חיים לכל מטרה שהיא (פרות, סוסים, כלבים, צאן, חרקים, דבורים וכד') בין בשטח הפתוח ובין במבנים (פשוטים או משוכללים) לכל צורך (מאכל, רבייה, נוי, רכיבה, הדברה ביולוגית וכד'); ענפי עזר לגידולים (בתי מיון ואריזה, מאגרי מים וכד').

יד. אין לנו ספק, כי אין זו רשימת שימושים מלאה וכי גם לגבי רשימה זו עשויות להתעורר מחלוקות. להבנתנו, ההגדרה של "משק" כפי שמופיעה בצו הרחבה בענף החקלאות היא ההגדרה הנכונה ביותר לשאלה מהו "שימוש חקלאי". יש לבחון מושג זה דרך משקפי התכליתיות ולהשתמש במשפט המשווה בראייתו את החקלאות בפרספקטיבה רחבה של הפעולות בתהליך הגידול בצומח ובחי המיועדות לכל מטרה שימושית לאדם.


מסמכים אחרונים של בועז מקלר