הטלת מסי ועד מקומי על נכסים בתחום הישוב
בועז מקלר, רו"ח 25.7.04


פיצול פעילות הועדים המקומיים מהדיווח הכספי של אגודות הישוב, קליטת תושבים שאינם חברים באגודת הישוב וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון), התשס"ד 2004 מחדדים את נושא הטלת מסי הועד המקומי.

במאמר זה ננסה לתת מענה על פי חוו"ד שקיבלנו מעו"ד עופר שפיר לשאלות העיקריות העולות ולהציע פתרונות לבעיות שעשויות להיווצר:
1. אלו מסים יכול הועד המקומי להטיל ?
הנוסח הקודם של סעיף 133 (א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (להלן – הצו) קובע:
"ועד מקומי רשאי להטיל בתחום הנהלתו כל מס או ארנונה כללית שהמועצה רשאית להטילם לפי סעיף 68(א), ולפי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו לפיו (להלן – התקנות), ובכפוף למגבלות לועד שנקבעו בהם, ובלבד שהועד יקבל לכל פעולה כזו את אישור המועצה"
בנוסח סעיף זה כפי שנקבע בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות)(תיקון), התשס"ד – 2004 (להלן – התיקון לצו) נקבע:
"ועד מקומי רשאי, באישור המועצה, להטיל בתחום הנהלתו כל מס שהמועצה רשאית להטיל לפי סעיף 68(א) ורשאי הוא, באישור המועצה ובכפוף להוראות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג – 1992 (להלן – חוק ההסדרים) והתקנות שהותקנו לפיו להטיל ארנונה כללית, והכל לצורך ביצוע הסמכויות שהמועצה אצלה לו (להלן מסי ועד מקומי); לא החליט ועד מקומי על הטלת מסי ועד מקומי בתחומו, רשאית המועצה, לאחר שניתנה לועד המקומי הזדמנות להשמיע טענותיו, להחליט על הטלת מסי ועד מקומי כאמור אם נוכחה שהם דרושים לביצוע הסמכויות שאצלה לועד המקומי."
בסעיף 68(א) לצו נקבע:
המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק ממנו את האגרות, ההיטלים ודמי ההשתתפות, למעט ארנונה (להלן - מסים), שמועצה רשאית להטילם לפי הפקודה.
כלומר, הועד המקומי יכול להטיל את כל המסים, כהגדרתם בסעיף 68(א) לצו שהמועצה האזורית יכולה להטיל ובלבד שהטלת מסים אלו תהיה תואמת את המטלות והסמכויות שהמועצה אצלה לו ויתקבל אישור המועצה לכך.
2. על אלו סוגי נכסים יכול הועד המקומי להטיל מסים ?
סעיף 8 (א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ב- 1992 קובע:
"מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין;…"
"נכס" מוגדר בחוק ההסדרים כמשמעותו בסעיף 269 לפקודת העיריות (נוסח חדש) בה נקבע:
""נכסים" – בנינים וקרקעות שבתחום העירייה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב;"
המשמעות היא שהועד המקומי רשאי להטיל מסים על כל הנכסים עליהם חייבת המועצה להטיל מסים המצויים בתחום הנהלת הועד המקומי.

נזכיר כי תחום הישוב הוגדר בסעיף 1 לצו באופן הבא:
"תחום הישוב" - השטח המתואר בטור ב' של התוספת לצד שמו של אותו ישוב;
3. האם כאשר החליט הועד המקומי להטיל מסים הוא חייב לעשות כן לגבי כל הנכסים ברי החיוב?
הרובד הראשון של חיוב ארנונה מתבצע על ידי המועצה. רובד נוסף הוא חיוב הועד המקומי.

שאלה שטרם ניתן לה מענה בפסיקה האם ועד מקומי מחויב בהטלת ארנונה מטעמו על כל סוגי נכסים או שהוא רשאי לחייב רק חלק מן הנכסים בארנונה וזאת בשימת לב להוראות החוק, מטלות שהואצלו לו על ידי המועצה וסמכויות שהוקנו לו לשם כך.

אנו סבורים כי במצבים מסוימים בהם המטלות שהואצלו לועד המקומי הנם במישור הקהילתי ונוגעים למתן שירותים לתושבי הישוב, הועד המקומי אינו חייב בהטלת מסי ועד על נכסים שאינם למגורים.
4. האם הועד המקומי מוגבל בסכום המסים אותם הוא יכול להטיל ?
כידוע במסגרת תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (להלן: "התקנות") נקבעים סכומי מינימום ומקסימום לחיוב ארנונה לגבי כל סוג נכס.

בסעיף 10 לתקנות נקבע כי:
"לעניין השיעור המזערי והמרבי שרשאית רשות מקומית להטיל על פי תקנות אלה יראו את הארנונה המוטלת על נכס שנמצא בתחום ועד מקומי, כסכום המצטבר של הארנונה המוטלת בשלו הן על ידי הועד המקומי והן על ידי המועצה האזורית".
המשמעות היא שצירוף ארנונת המועצה יחד עם ארנונה הועד המקומי לא יפחת מסכום המינימום ולא יעלה על סכום המקסימום שנקבע בתקנות לגבי כל סוג נכס.
5. האם ועד מקומי יכול לשנות את סכום הארנונה המוטל על נכס כל שנה ?
בסעיף 133א לתיקון לצו נקבע:
"(ו) לא החליט ועד מקומי על הטלת מסי ועד מקומי לשנת כספים מסוימת או לא אישרה המועצה מסי הועד, כאמור בסעיף קטן (א), ישולמו בתחום הועד המקומי מסי ועד מקומי, בסכומים ובמועדים שנקבעו בשנה הקודמת כשהם מעודכנים ומחושבים על פי הדינים החלים על ארנונה כללית, אלה אם אושרו כדין ביטולם או הפחתתם של מסי הועד המקומי, כולם או חלקם.
העיקרון היסודי העומד בבסיס הוראות בעניין זה הוא יצירת הגבלה על השינוי משנה לשנה בסכום הארנונה המוטל על כל נכס כך שהארנונה השנתית תהיה סכום הארנונה שהוטל בשנה הקודמת בתוספת קידום שנקבעת מדי שנה.

הגבלה נוספת היא איסור על שינוי סיווג נכס לצורך קביעת סכום הארנונה משנה לשנה, אלא אם בפועל השתנה השימוש בנכס או שינוי סיווג של מבנה מגורים בהתאם למקומו של הנכס.

שינוי בסיווג נכסים או בסכום הארנונה שלא בהתאם לעקרונות אלו דורש אישור שר הפנים לגבי מבני מגורים ושרי הפנים והאוצר לגבי נכסים שאינם מבני מגורים.
6. האם ועד מקומי שלא הטיל עד כה מסים (כלל, או על סוגי נכסים מסוימים) מוגבל בסכום המסים אותם הוא יכול להטיל בגין אותם נכסים ?
כפי שצוין קודם לכו סעיף 7 לתקנות קובע כללים שונים לעדכון ארנונה בעיקרן הגבלה על העלאת ארנונה עד לשיעור התוספת שנקבעה ועל סכום הארנונה הכולל שאינו יכול להיות נמוך מהסכום המזערי ולעלות על הסכום המרבי.

סעיף 11 לתקנות קובע:
"לא הוטלה בשנת הכספים … (השנה הקודמת לשנת התקנות – ב.מ.) ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי".
כב' השופטת קובו בפסק דינה בעניין חיים דימנשטיין ואח' נ' ועד מקומי – מושב משמר השבעה (עת"מ (ת"א) 1471/02) קבעה כי הטלת מסי ועד מקומי בפעם הראשונה אינה צריכה לעמוד בכללים בנוגע לשינוי סכום הארנונה שפורטו בסעיף 7 לתקנות, אלא במגבלה שנקבעה בסעיף 11 לתקנות. לפיכך ההגבלות החלות על סכומי הארנונה של הועד מקומי, שלא הטיל עד כה חיובי ארנונה או לא הטיל חיובי ארנונה על סוגי נכסים מסוימים, הנם יחד עם ארנונת המועצה סכומי המינימום והמקסימום בלבד.

על פס"ד זה הוגש ערעור לביהמ"ש העליון אשר טרם נידון.

כמובן שהטלת מסי ארנונה על ידי הועד המקומי גם במקרה זה כפופה לאישור המועצה.
7. האם ועד מקומי יכול לקבוע חיובי ארנונה שונים לנכסים שונים?
בחוק לא נקבעה הוראה בדבר היחסיות שבין סכומי הארנונה שמטיל הועד המקומי על סוגי הנכסים השונים בתחום הנהלתו.
פסק הדין המנחה בעניין הוא ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו (בג"ץ 345/78) בו נקבע:
"ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?"
בפס"ד נקבע בנוסף כי הטלת ארנונה לפי היכולת הכלכלית, הנה דירוג מוצדק ואין בו הפליה אסורה.

בפס"ד דשנים (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא) אשר עסק בסבירות חיובי ארנונה נקבע:
"כדי להצדיק התערבותנו יש צורך להראות שהחלטת הרשות מגעת לכדי "אי סבירות קיצונית אשר נושאת עמה תכונה של אי צדק בולט הגורם עוול בולט". רק אז נוכל להתערב לגופא של ההחלטה"
המשמעות של הוראות אלו היא שבידי הועד המקומי דרגות חופש רבות לקביעת חיובי ארנונה שונים לסוגי נכסים שונים, כמובן באישור המועצה האזורית.

החלטה כאמור לא תיפסל ע"י ביהמ"ש כל עוד אינה מגעת לכדי אי סבירות בהיקף שתואר בפס"ד לעיל.
8. סיכומים והמלצות
· לדעתנו יכול ועד מקומי שלא להטיל מסים על סוגי נכסים מסוימים. כך לדוג' ועד מקומי אשר המטלות שהוטלו עליו על ידי המועצה והסמכויות שהואצלו לו נוגעות לטיפול בנושאים הקשורים לתושבי הישוב בלבד סביר כי יטיל ארנונה על נכסים למגורים בלבד.

· אי הטלת חיובי ארנונה ע"י הועד המקומי על הנכסים העסקים בתחום הנהלתו בשנה מסוימת לא תמנע הטלת מסים בעתיד.

· ההגבלות החלות על סכומי הארנונה של הועד מקומי, שלא הטיל עד כה חיובי ארנונה או לא הטיל חיובי ארנונה על סוגי נכסים מסוימים, הנם סכומי המינימום והמקסימום בלבד.

· לאור האמור מוצע כי ועדים מקומיים פעילים אשר מטילים חיובי ארנונה בפועל על נכסים ישקלו חיוב של כל הנכסים ברי חיוב בארנונה כללית כבר היום על מנת שתקציב הפעילות של הועד המקומי יבנה על בסיס הערכות ארוכות טווח ביחס לסמכויות שהואצלו לו על ידי המועצה האזורית כך שתיווצר מסגרת מתאימה לחיובי ארנונה כללית בגין כל הנכסים ברי חיוב בארנונה כולל הנכסים למגורים והנכסים העסקיים בתחום הישוב.


מסמכים אחרונים של בועז מקלר