הפקעת מקרקעי ישראל על ידי רשות מקומית
 

12.6.2012

הפקעת מקרקעי ישראל על ידי רשות מקומית

בועז מקלר רו"ח

 

לפי סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל הבעלות במקרקעי ישראל לא ניתנת להעברה אלא במקרים חריגים הקבועים בחוק. סוגיית הפקעת מקרקעי ישראל על ידי רשות מקומית נבחנה במספר פסקי דין בהם נקבע כי הפקעה זו אפשרית, אך היא תעשה כמוצא אחרון כאשר מוצו ונשקלו כל החלופות האחרות, לרבות חכירה ממינהל מקרקעי ישראל (להלן - "ממ"י").

 

על ההפקעה להיעשות למטרה ציבורית בתנאי שהרשות קיבלה החלטה העומדת במבחני המידתיות והסבירות בהן נבחנות החלטות גוף שלטוני.

 

על אף שהפקעת מקרקעי ישראל על ידי הרשויות המקומיות הייתה נהוגה במקרים מסוימים בהסכמת ממ"י והרשות, לא הייתה הסכמה של ממ"י מראש לכל הפקעה ועניין סמכותה של ועדה מקומית להפקיע מקרקעי ישראל הובא לפתחו של בית המשפט.

 

להלן נסקור את העקרונות המונחים ביסודה של סמכות הרשות המקומית להפקיע מקרקעי ישראל וחובות החלים עליה כפי שנקבעו בפסק דין בבית המשפט העליון ע"י המשנה לנשיאה א' ריבלין בעע"ם 3535/03 הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נ' הקרן הקיימת לישראל (להלן - הערעור) בו נקבע כי לוועדה מקומית הסמכות להפקיע מקרקעי ישראל.

 

המסגרת הנורמטיבית

 

איסור העברת הבעלות במקרקעי ישראל קבוע בסעיף 1 לחוק היסוד: מקרקעי ישראל.

סעיף 2 לחוק יסוד מקרקעי ישראל פותח פתח למצבים שבהם לא יחול איסו העברת הבעלות בקובעו כי הוראה האוסרת העברת בעלות במקרקעי ישראל לא תחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו בחוק.

 

סמכות ההפקעה של מקרקעי ישראל על ידי ועדות מקומיות מצויה בהוראות חוק התכנון והבניה. כך, בסעיף 188 לחוק התכנון והבניה נקבע כי הועדה המקומית יכולה להפקיע "מקרקעין שנועדו בתוכנית לצרכי ציבור". סעיף 189 לאותו חוק קובע כי לצורך ביצוע הפקעת מקרקעין שיועדו בתוכנית למטרה ציבורית, נדרש אישור של הועדה המחוזית טרם ביצוע ההפקעה.

 

כמו כן סעיף 259 לחוק התכנון והבניה קובע כי הוראות החוק מחייבות הן את המדינה בכפוף לסייגים שונים.

 

למעשה, קיימות שתי דרכים להפקעת מקרקעי ישראל מכוח חוק התכנון והבניה. הדרך האחת הנה הפקעה בהחלטת הועדה המקומית כאשר המקרקעין דרושים למטרה ציבורית. הדרך השנייה היא אישור תכנית על ידי ועדת תכנון מחוזית אשר כוללת הפקעה.

 

השאלה שעלתה בערעור היא האם לוועדה מקומית סמכות להפקיע מקרקעי ישראל והאם עובר להפקעה מוטלת על ועדה מקומית חובה לנהל משא ומתן עם ממ"י לכריתת הסכם חכירה ולבצע את ההפקעה מקום בו לא ניתן להגיע להסכם חכירה.

 

סמכות הועדה המקומית להפקיע מקרקעי ישראל

 

המסקנה שאליה הגיע בית המשפט העליון (כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין) בשאלת סמכותה של ועדה מקומית להפקיע מקרקעי ישראל, היא כי סמכות זו נתונה לוועדה מקומית בכפוף לסייגים שונים. כמו כן נקבע כי אין להטיל על ועדה מקומית חובה אפריורית לנהל מו"מ עם ממ"י לכריתת הסכם חכירה כחלופה להפקעה.

 

הפקעה מטבעה הנה פעולה הנכפית על בעלי המקרקעין וככזו יש בה כדי לפגוע בזכות הקניין של הבעלים. זכות הקניין מוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והיקף ההגנה לה זוכה זכות זו רחב ביותר מתוקף היותה זכות חוקתית. עם זאת, מבחינת יחסי הגומלין בין הרשות המפקיעה לבין המדינה, כבעלים של מקרקעי ישראל, עולה כי אין לעשות גזירה שווה מהגנת זכותו של הפרט להגנת זכותה של המדינה בעניין הפגיעה בזכות הקניין באמצעות ההפקעה.

 

בעניין זה נאמר בפסק הדין בערעור כי במקרה של הפקעת מקרקעין מידי המדינה לא מדובר בהתנגשות בין טובת הפרט לבין טובת הכלל ואין פגיעה בזכויות היסוד של הפרט עליהן בא חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו להגן.

 

בית המשפט קבע כי לא ניתן להטיל על הרשות המקומית חובה אפריורית לנהל מו"מ לכריתת הסכם חכירה עם המדינה. יסודה של קביעה זו של בית המשפט הנה במספר שיקולים שנשקלו על ידי בית המשפט. הפקעת מקרקעי ישראל על ידי רשות מקומית אינה פוגעת בתכליתו של חוק יסוד: מקרקעי ישראל, לפיה הבעלות בהם לא תועבר לידיים פרטיות.

 

כמו כן, ההפקעה מבוצעת בין שני גורמים שלטוניים כלומר השליטה על המקרקעין נותרת, באופן עקיף, בידי המדינה.

 

הדין לפיו במצב בו מתבטל היעוד הציבורי של המקרקעין המופקעים על הרשות המפקיעה להשיבם לבעלים, תומך בביצוע הפקעה על ידי הרשות ומגן על מקרקעי ישראל מפני העברה לידיים פרטיות. יתירה מזו, פתרון הסכמי, כחלופה אפשרית להפקעה, עלול לגזול זמן רב ולסכל את הגשמת המטרה הציבורית שלשמה מבוצעת ההפקעה.

 

עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, אשר הובאה במהלך הערעור, תומכת אף היא בסמכות ההפקעה של הרשות המקומית. לשיטתו של היועץ המשפטי לממשלה, שזכתה לתמיכת מינהל מקרקעי ישראל, יש להתיר הפקעת בעלות על ידי ועדה מקומית ללא משא ומתן "בסוגי המקרים בהם [הסכם חכירה] אינו מתאים, כגון קרקע המיועד לדרך וקרקע מרובת בעלים". אין מקום גם לקביעה אפריורית כי במקרים אחרים, שאינם מסוג "תדרך" או "קרקע מרובת בעלים", פתרון של חכירה הוא הפתרון המתאים.

 

בערעור נקבע אף כי לוועדה המקומית מוקנה שיקול הדעת אם לקיים משא ומתן לפתרון הסכמי בצורת הסכם חכירה וכי עשויים להתקיים מצבים שבהם כף השיקולים תיטה לכיוון פתרון הסכמי. על הועדה המקומית להפעיל את שיקול דעתה, לבחון את הנסיבות הקונקרטיות ולקבל את החלטתה בנושא. הפעלת שיקול הדעת על ידי הועדה המקומית כפופה לכללי המשפט המינהלי ועלולה להיפסל אם נשקלו שיקולים לא ענייניים או נשקלו שיקולים לא רלוונטיים.

 

חובת הפעלת שיקול על ידי הועדה המקומית

 

כאמור, ההפקעה יכול שתעשה בהחלטת ועדה מקומית או לחילופין כחלק ממימוש תוכנית אשר אושרה בוועדה מחוזית, כך שהועדה המקומית היא המוציא לפעול בלבד של ההפקעה.

 

מקום בו לא אושרה ההפקעה על ידי ועדה מחוזית במסגרת תוכנית, נדרשת הועדה המקומית להפעיל שיקול דעת אם יש לנקוט בדרך של הפקעה על מנת לממש את הצורך הציבורי.

 

בית המשפט קבע כי על הועדה המקומית, כמו על כל רשות מינהלית, להפעיל שיקול דעת, גם כאשר מדובר כביכול בשלב של "הוצאה לפועל" של החלטת הפקעה שכבר נתקבלה, ואפילו בהנחה שבמועד קבלת ההחלטה, נבחנו הנושאים הנדרשים לעניין.

 

בהפעלת שיקול דעתה על הועדה המקומית לבחון האם חל שינוי בנסיבות העדכניות באשר לקיומו של האינטרס הציבורי. על הועדה אף לשקול קיומן של חלופות פוגעניות פחות לביצוע הפקעה נוכח העובדה כי ממועד אישור התוכנית המפקיעה עבר זמן ועם חלוף הזמן השתנו גם הנסיבות שלא אפשרו הגשמת האינטרס הציבורי בדרכים שאינן הפקעה.

 

חוזר זה מעדכן את חוזרנו 8/2006 - "הפקעת מקרקעי ישראל ע"י רשות מקומית".