פטור מדמי חכירה בקווי העימות - הסרת עיוות היסטורי
 

16.9.2010

 

פטור מדמי חכירה בקווי העימות - הסרת עיוות היסטורי

בועז מקלר רואה חשבון

 

1.         המצב המעוות בו אך ורק הישובים החקלאיים (חוכרים בתנאי נחלה) בקו העימות בצפון ובקו העימות בדרום (הנגב המערבי ('עוטף עזה')) מחוייבים בדמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל (להלן - "ממ"י"), בעוד שכל שאר החוכרים של קרקע מאת ממ"י בקו העימות, פטורים לחלוטין מתשלום כלשהוא של דמי חכירה לממ"י (פטור בחוזה חכירה מהוון לדורות) - שימש בסיס להגשת העתירה בענין בג"צ 10695/05 קיבוץ משגב עם ואח' נ. מינהל מקרקעי ישראל (להלן - פרשת משגב עם).

עתירת הישובים החקלאיים בקו עימות צפון
   

2.        עתירה זו, בה מיוצגים עשרות ישובים - מושבי עובדים וכפרים שיתופיים, קיבוצים ומושבים שיתופיים - בקו העימות בצפון (גזרת לבנון ורמת הגולן), הוגשה ע"י עו"ד רון רוגין. היא תלויה ועומדת בפני בית המשפט העליון לאחר שקוימו בה שלושה דיונים בפני הרכב בג"צ; בית המשפט העליון (כבוד השופט א' רובינשטיין) המליץ, בשנת 2009, לנציגת ממ"י לבחון את האפשרות של הסדרת המחלוקת באמצעות החלטת אחד הגופים המופקדים על התווית המדיניות הקרקעית בישראל, דוגמת קבלת החלטה על ידי ממשלת ישראל או מועצת מקרקעי ישראל.

3.        הסוגיה הנדונה במסגרת פרשת משגב עם עניינה חוקיות ותוקף המצב המשפטי הבא -

החלטה 817 של מועצת מקרקעי ישראל (והרחבת תחולתה בהחלטה 866 לישובי רמת הגולן (כיום החלטה 1127 ובהחלטה 962 לישובי הנגב המערבי (כיום החלטה 1188)), קובעת כי כל הקצאות הקרקע, בניהול ממ"י, לכל מטרות החכירה (מגורים, תעשיה ומלאכה, מסחר ותיירות), בקו העימות בצפון ובדרום, נעשות תמורת 0% מערך הקרקע (במילים אחרות: ללא תמורה בגין הקרקע עצמה). ההקצאה של הקרקע (כאמור, בתנאי 0% מערך הקרקע) נעשית במסגרת חוזה חכירה לדורות מהוון (רוצה לומר: הקצאה (כאמור, בפטור מוחלט) לתקופה של 49 שנה, המתחדשת לתקופת חכירה נוספת).

חרף החלטה זו, אך ורק החוכרים בתנאי נחלה באזור זה (ישובי קו העימות בצפון) נותרו בדד והם היחידים הנדרשים על ידי ממ"י, בפרשנותו את החלטה 817 (ואחיותיה, החלטות 866 (כיום, החלטה 1127) ו-962 (כיום, החלטה 1188)), להמשיך ולשלם דמי חכירה שנתיים מלאים כאילו לא היו דברים מעולם.

פעולות ממ"י לגביית חובות שנויים במחלוקת מישובי קו העימות בצפון

4.         בעוד העתירה בפרשת משגב עם, תלויה ועומדת (דהיינו: שעה שחוקיות החבות המוטלת על ישובי קו העימות להמשיך ולשלם דמי חכירה שנתיים, שנויה במחלוקת), פתח ממ"י - מיד לאחר מלחמת לבנון השניה - ב'מבצע', באמצעות מכרזי גביה שפורסמו למשרדי עורכי דין חיצוניים, לגביית 'חובות' אלו ממש של ישובי קו העימות לממ"י.

ראו בעניין זה את חוזר 47/2006 "התמודדות עם תביעות המינהל לתשלום דמי חכירה" וחוזר 74/2007 " התיישנות חובות דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל".

ארבעה עשר תביעות משפטיות של ממ"י כנגד ישובי קו העימות מתבררות, מאז שנת 2006, בחמישה בתי משפט ברחבי הארץ. הישובים מיוצגים בתביעות אלו בידי משרד 'רון רוגין - עורכי דין' (ריכוז בידי עו"ד (רו"ח) ש' שנקלר).

פניות בתי המשפט להסדרת סוגיית ישובי קו העימות בצפון

5.         חרף קריאת שלושה מהשופטים הדנים בתיקים של ממ"י כנגד ישובי קו העימות (כבוד השופטת, ס. נשיא א' בית נר, כבוד השופט א' קולה וכבוד השופט יוסף סוהיל) בנפרד, לאחד את התובענות ולמצוא מנגנון להסדרת כלל התביעות הנוגעות לגביית דמי חכירה שנתיים (התובענות נשוא בקשה זו) במסגרת אחת (רצוי מחוץ למערכת בתי המשפט), עמד - במשך שנים - ממ"י בסירובו לפתור את הסכסוך.

כך, למשל, בית המשפט בנצרת (כבוד השופט א' קולה) קבע ביום ה- 8 באוקטובר 2007 (במסגרת ת.א. (קר'-שלום) 3677/06 מינהל מקרקעי ישראל נ. מושב כרם בן זמרה) כי:

"כמו כן, תבדוק התובעת את האפשרות למציאת פתרון מערכתי כזה או אחר לכלל התביעות המתבררות לרבות בדרך של העברת כל התיקים לבוררות, או דרך דיונית אחרת אשר תייעל את הדיון בכל התיקים התלויים ועומדים, אשר בחלקם הגדול, מדובר בשאלות משפטיות זהות לגמרי".

ראו פירוט בחוזרנו 83/2009 "ביקורת ביהמ"ש על התנהלות ממ"י מול ישובי הצפון".

6.          הוא הדין בקביעת בית המשפט השלום בקריות (כבוד השופטת, ס' נשיא א' בית נר), אשר הביע ביום ה-18 בנובמבר 2007, את דעתו הנחרצת (במסגרת ת.א. (קר'-שלום) 3677/06 מינהל מקרקעי ישראל נ. מושב שומרה) כי -

"מדובר בתיק שלא צריך להתנהל בבית משפט ואני מפנה את הצדדים ליועץ המשפטי לממשלה כדי שישקול אם יש מקום לנהל תיק מסוג זה בבית המשפט. אני סבורה שהמדינה צריכה לפתור תיק זה שלא באמצעות בתי משפט"

7.          ולבסוף, בית המשפט השלום בנצרת (כבוד השופט י' סוהיל) חזר על עמדה זו בהחלטה מיום ה-13 ביולי 2008, (במסגרת ת.א. (נצ'-שלום) 7121/07 מינהל מקרקעי ישראל נ. קיבוץ להבות הבשן) על פיה -

"מסכים אני עם כל הכבוד, עם עמדת כבוד השופטת בית נר וכבוד השופט קולה הקוראים למינהל וליועץ המשפטי לממשלה לנסות ולמצוא מנגנון אחר להסדרת כלל התביעות תחת מסגרת אחת, ולא במסגרת בתי המשפט".

אפליית ישובי קווי העימות

8.        התוצאה הינה כי החוכרים היחידים בקו העימות, הנאלצים לשאת בנטל תשלום דמי חכירה לממ"י עבור עצם השימוש בקרקע הינם הישובים החקלאיים (חוכרים בתנאי נחלה) בקו העימות. כך, למשל, תושב בהרחבה קהילתית בישוב בקו העימות או חוכר (הזכאי לפטור ממכרז) למטרת תיירות ונופש, תעשיה ומלאכה בקו העימות, זכאי לחוזה חכירה לדורות מול ממ"י, בפטור מלא מדמי חכירה; לעומת זאת, חבר מושב העובדים או הקיבוץ בקו העימות - הוא ורק הוא - נדרש לשלם עבור עצם הזכות לעשות שימוש בקרקע בקו העימות.

למיטב הבנתנו, והדברים נתמכים בחוות דעת משפטית של עו"ד רון רוגין, מצב מעוות זה מהווה אפליה אסורה.

9.         יצוין כי, עוד ביום ה-14 בינואר 2002 אישרה מועצת מקרקעי ישראל החלטה להחלת הפטור מתשלום דמי חכירה גם לישובי קו העימות (חלקם, 'ישובי גדר'). למרבה הצער, החלטה זו, לא נכנסה לתוקף עקב אי אישורה על ידי משרד האוצר (סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985). עמדת משרד האוצר, שנחשפה רק במסגרת ההתדיינות בפרשת משגב עם, הינה עמדה על פיה, אין הצדקה למתן פטור עבור החוכרים החקלאיים הותיקים אשר בלאו הכי נמצאים כבר בקו העימות, היות ולמעשה לא עומדת בפניהם ברירה של ממש.

בשיחות שקוימו בענין זה עם מר ס' שלום, המשנה לרה"מ והשר לפיתוח הנגב והגליל, אשר כיהן אותה עת (שנת 2002) בתור שר האוצר, הוא הודיע חד-משמעית כי הנושא מעולם לא הובא לידיעתו, ואילו הוא היה מובא לידיעתו, בהחלט, הייתה אפשרות ממשית כי הוא היה מאושר כדת וכדין.

הצעת החוק לפטור מדמי חכירה לישובי קו העימות

10.     לאור מתן 'אור ירוק' של בית המשפט העליון, במסגרת פרשת משגב עם, להליכי ההסדרה של המחלוקת, בד בבד עם הותרת העתירה תלויה ועומדת, גובשה הצעת חוק להסרת העיוות; זו הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון - פטור מדמי חכירה לישובי קו עימות) תשס"ט-2009. הצעת החוק באה לעקור מן השורש את האפלייה, וזאת על ידי קביעה מפורשת כי החלטה בדבר שחרור הישובים החקלאיים בקו העימות מנטל דמי החכירה השנתיים לממ"י איננה טעונה את אישור משרד האוצר לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב.

11.     הצעת החוק המקורית (פ/1560/18) הוגשה על ידי ח"כ ישראל חסון (קדימה) וח"כ שי חרמש (קדימה). תכליתה של הצעת החוק היה "לחזק את ההתיישבות באזורי קו העימות, תוך השוואת מצב הישובים החקלאיים הותיקים בקו העימות עם יתר החוכרים בקו העימות". לפיכך, הצעת החוק חתרה להקנות "פטור לחוכרים בגין התקופה שהחל ממועד מתן הפטור הכללי לכל החוכרים וכל עוד האזור מסווג כאזור קו עימות, מתשלום למינהל מקרקעי ישראל". הצעת החוק נדונה בראשונה בועדת השרים לענייני חקיקה והוחלט לדחות את הדיון בה לפרק זמן קצוב.

כאן המקום להבהיר כי החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה היא ההחלטה המכריעה - לשבט או לחסד - את גורלה של כל הצעת חוק. אם ועדת השרים לענייני חקיקה מתנגדת להצעת חוק, הרי שמופעלת משמעת קואליציונית נגד אישור ההצעה; אם, לעומת זאת, ועדת השרים לענייני חקיקה מאשרת, באופן מלא או בהסתייגות, את הצעת החוק, הרי שהמשמעת הקואליציונית מופעלת על מנת לתמוך בה במליאת הכנסת.

עצומת ראשי המועצות האזוריות והיישובים החקלאיים

12.     לקראת דיון זה בפני ועדת השרים לענייני חקיקה, פעלנו לעדכון ישובי קו העימות במהלכי החקיקה ולתיאום המאמצים בין הנהגת ישובי קו העימות; תיאום זה הוליד מהלך ציבורי אשר בא לידי ביטוי בשתי עצומות: האחת, עצומת ראשי המועצות האזוריות והשניה, עצומת ראשי הישובים בקו העימות. עצומות אלו זכו להיענות מקיפה של הנהגת קו העימות - מקיר אל קיר - והופצו לכל גורמי הממשלה, חברי ועדת השרים לענייני חקיקה וכל גורם רלבנטי נוסף.

 

13.     העצומה האחת (מחודש פברואר 2010), כאמור הינה של ראשי המועצות האזוריות בקו העימות בצפון ובדרום.

             העצומה חתומה על ידי ראשי המועצות האזוריות בצפון: א' ולנסי (גליל עליון), ע' סופר (מרום גליל), י' שביט (מטה אשר), א' קרמפה (מעלה יוסף), ב' בן מובחר (מבואות החרמון), א' מלכה (גולן). כולם חתמו - באופן אישי - על העצומה. כמו כן, הצטרפו לעצומה ראשי המועצות האזוריות בנגב המערבי: מ' יפרח (שדות נגב), ח' ילין (אשכול), א' שוסטר (שער הנגב), י' פרג'ון (חוף אשקלון).

בנוסף, תואמה, כאמור, חתימה על עצומה של ראשי הישובים החקלאיים בקו העימות בנגב המערבי ובצפון (כולל ברמת הגולן): 111 ישובים סך הכל - אשר כולם חתמו, באורח אישי, על נוסח העצומה הקוראת לאישורה של הצעת החוק ולהסרת האפליה לרעה של החוכרים בתנאי נחלה בקו העימות.

הצעת החוק של קבוצת חברי כנסת בראשותו של ח"כ יצחק וקנין

14.      הזעקה המשפטית הציבורית והמוסרית כנגד האפליה מצאה לה אוזן כרויה אצל קבוצת חברי כנסת מש"ס בראשותו של ח"כ יצחק וקנין (ובשיתוף ח"כ אברהם מיכאלי (ש"ס) וח"כ אמנון כהן (ש"ס)). ח"כ וקנין וחבריו, הפעם בתור חברים בקואליציה, הגישו את הצעת החוק (זו הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון - פטור מדמי חכירה לישובי קו עימות) תש"ע-2010) (פ/2065/18).

פעמיים עלתה הצעת החוק לשולחן ועדת השרים לענייני חקיקה, עד שלבסוף נמסרה הודעה ממינהל מקרקעי ישראל כי בכוונתו להביא למועצת מקרקעי ישראל הצעת החלטה לפטור מתשלום דמי חכירה שנתיים לישובי קו העימות בצפון (גזרת לבנון ורמת הגולן) וישובי הנגב המערבי ('עוטף עזה'). במקביל עדכן ממ"י את בג"צ, היושב על המדוכה בענין פרשת משגב עם בדבר היוזמה לתיקון העיוות.

15.     ביום ה-30 ביוני 2010 נדונה הצעת החוק בדיון מוקדם במליאת הכנסת; במסגרת הדיון תיאר יוזם הדיון, ח"כ יצחק וקנין, את המצב הנוכחי על פיו "יש בג"צים בעקבות החלטת המינהל" (היינו: פרשת משגב עם שבאה עקב אי אישור החלטת המועצה מחודש ינואר 2002) ו"חלק מהישובים הפסיקו לשלם". ח"כ וקנין הצהיר כי "אני דרשתי החלה רטרואקטיבית של החוק"; עוד הוא הוסיף כי "כיום יש בג"צ (זו פרשת משגב עם) "שדורש לכפות על המדינה לוותר על הכספים". לבסוף, הצהיר ח"כ יצחק וקנין כי היות ו"יש הסכמה של רוב השרים, של שר האוצר" בסוגיה העקרונית, אין מקום לקיום הצבעה במליאה.

אישור הפטור מדמי חכירה במועצת מקרקעי ישראל - החלטה 1208

16.       עם חתימת שר האוצר ב-29.8.2010 על החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1208 מישיבתה מיום 5.7.2010 בעניין "הסדר תשלום דמי חכירה שנתיים בישובים הפטורים מתשלום דמי חכירה שנתיים על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 717" חל הפטור על ישובי קווי העימות.

נוסח החלטה 1208:

"מודיעים בזה כי בתוקף סמכותה לפי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, החליטה מועצת מקרקעי ישראל, בישיבתה מיום 
כג' בתמוז תש"ע (5 ביולי 2010) על קביעת הסדר תשלום דמי חכירה שנתיים ביישובים הפטורים מתשלום דמי חכירה על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 817 על עדכוניה כדלקמן:

1.הגדרות:

"חוכר"
- מי שרשום או זכאי להירשם בפנקסי המקרקעין כחוכר של מקרקעי ישראל, לרבות חוכר של קרקע חקלאית, וכן אגודה שיתופית חקלאית שהיא מושב עובדים, כפר שיתופי, אגודה חקלאית שיתופית, קיבוץ או מושב שיתופי, אשר מושכרים לה מקרקעין כמשבצת בתנאי נחלה או מחזיקה במשבצת בתנאי נחלה כברת רשות;

"דמי חכירה שנתיים " - תשלום שנתי עבור חכירת קרקע כפי שנקבע בחוזה חכירה או בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, לרבות דמי חכירה שנתיים לנחלה.

2.מיום החלטה זו וכל עוד החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 817 בתוקף, חוכר של קרקעות ביישובים הפטורים מתשלום דמי חכירה על פי החלטת מועצה 817 על עדכוניה, יהיה פטור מתשלום דמי חכירה שנתיים לגבי קרקעות ביישובים אלה, ובלבד שהחוכר הסדיר את כל חובות העבר בקשר למקרקעין אלו.

3.החלטה זו לא תחול על חוכר שהינו גוף ציבורי, מוסד ציבורי או תאגיד בפריסה ארצית כהגדרתם בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל התקפות.

4.החלטה זו לא תחול על דמי שימוש בגין שימוש שנעשה על ידי החוכר ללא הסכמת מינהל ובניגוד להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונהלי המינהל התקפים."

אישור הצעת החוק לפטור מדמי חכירה בקריאה טרומית במליאת הכנסת

17.      היות ונותר החשש כי גם הפעם יבקש משרד האוצר להימנע מאישור החלטת מועצת מקרקעי ישראל, ולאחר ניתוח תמונת המצב המשפטי, הובאה פעם נוספת, על פי דרישת ח"כ יצחק וקנין (ש"ס), הצעת החוק (היינו, הצעת חוק יסודות התקציב (פטור מדמי חכירה לישובי קו עימות) תש"ע-2010)) לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה. הטעם לכך, נובע, בין היתר מהתנאת מתן הפטור בנוסח החלטת מועצת מקרקעי ישראל בהסדרת חובות עבר של הישובים בקו העימות לממ"י ובדרישה הנוספת לתשלום כספים בגין שימוש בלתי מוסדר בשטחי הנחלות בקו העימות.

בסופו של יום, אישרה - ביום ה-11 ביולי 2010 - ועדת השרים לענייני חקיקה את נוסח הצעת החוק, פרט לשאלת התחולה של הפטור למפרע; לשון אחר, הפטור מתשלום דמי חכירה שנתיים יחול מכאן ואילך.

בעקבות אישור הצעת החוק (בכפוף לסייג התחולה) בועדת השרים לענייני חקיקה, הועברה ההצעה, לאלתר, למליאת הכנסת ואושרה ביום ה-14 ביולי 2010, בקריאה מוקדמת. נציג משרד האוצר, ס' השר, ח"כ יצחק כהן (ש"ס), הודיע על תמיכת משרד האוצר בהצעה.

אישור הצעת החוק בועדת הכספים של הכנסת

18.      ב-10.8.2010 אושרה הצעת החוק פה אחד בועדת הכספים של הכנסת.

שתי הצעות החוק של ח"כ יצחק וקנין, ח"כ אברהם מיכאלי וח"כ אמנון כהן וזו של ח"כ ישראל חסון וח"כ שי חרמש אוחדו להצעת חוק יסודות התקציב (תיקון - פטור מדמי חכירה לישובי קו עימות) התש"ע-2010.

 

בנוסח הצעת החוק הוכנס שינוי ביחס לתחולה לפיה החוק לא יחול רטרואקטיווי.

מימוש ההחלטות להסרת העיוות ההיסטורי

19.      משרדנו, בסיוע המלווים המשפטיים, עו"ד ר' רוגין ועו"ד (רו"ח) ש' שנקלר ('רון רוגין - עורכי דין'), ימשיך במעקב צמוד וקפדני ביחס להסרת עיוות זה וזאת עד לעקירתו מן השורש.

יוסף, כי להבנתנו, העובדה שמשרד האוצר וממ"י השתהו זמן כה ממושך בהסרת עיוות זה אינה צריכה לפעול לרעת ישובי קו העימות; לכן, מן הראוי לקבוע פטור מדמי חכירה (כולל הוראות השבה לחוכרים ששילמו את הכספים) בישובי קו העימות בצפון למפרע, לכל הפחות, מאז קבלת החלטת מועצת מקרקעי ישראל המקורית בחודש ינואר 2002 (זו החלטה שלא אושרה ע"י משרד האוצר) או החל ממועד הגשת העתירה בפרשת משגב עם.