שינוי סיווג קיבוץ למושב אינו מחייב בדמי הסכמה
שינוי סיווג קיבוץ למושב אינו מחייב בדמי הסכמה



נובמבר, 2006

 

שינוי סיווג קיבוץ למושב אינו מחייב בדמי הסכמה

בועז מקלר, רו"ח

 

ועדת עוזי קרן

 

1.       הועדה לקביעת תנאים לשינוי סיווג קיבוץ למושב ("ועדת עוזי קרן") הוקמה בהחלטת ממשלה מס' 2925 מיום 9.2.2003 במטרה להתוות מסלול מהיר לסיווג כאמור על רקע בקשות לשינוי סיווג שהוגשו על ידי מי עמי, יד חנה וצור נתן. נוכח הכוונה לזרז ההליך הוקצו לוועדה 60 ימים להגשת המלצותיה.

 

2.       בינתיים עברו מעל 3 שנים ושמונה חודשים והמלצות הוועדה טרם הוגשו לממשלה. ראו מאמרנו "המלצות לשינוי סיווג קיבוץ לכפר שיתופי או מושב" מיום 21.2.2006.

 

המחלוקת בעניין דמי הסכמה

 

3.       עיקר המחלוקת בין חברי הוועדה נסובה על דרישת מינהל מקרקעי ישראל להטלת דמי ההסכמה על קיבוץ המבצע שינוי סיווג. דרישה זו עמדה בניגוד לחוו"ד משפטית שקיבלה הוועדה ב – 17.12.2003 מעו"ד דר' מיכל שקד אשר קבעה חד משמעית כי שינוי סיווג קיבוץ למושב אינו מטיל דמי הסכמה כלשהם על הקיבוץ זאת נוכח ההתחייבות החוזית של המינהל כלפי הקיבוץ בסעיף 21(ד)(2) לחוזה הקיבוץ.

 

עמדת מינהל מקרקעי ישראל

 

4.       רק לאחרונה ב – 17.10.2006 קיבלה הוועדה מכתב מעו"ד רחל זכאי היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל ובו מנומקת לראשונה עמדת המינהל לדרישתו לדמי הסכמה.
סיכום עמדתה של עו"ד רחל זכאי הוא כי "משמעות האמור הינו כי סעיף 21 (ד)(2) לחוזה הקיבוץ אינו מפקיע את סמכות המינהל לשקול באם לאשר העברת זכויות האגודה לאגודה החדשה, וחובתו להפעיל שיקול דעתו זה נותרת בעינה. משמעותו הינה כי בהפעילו שיקול דעתו כאמור ייתן המינהל את המשקל הראוי להוראות החוזה.

משקמה סמכות המינהל וחובתו להפעיל שיקול דעתו בדבר אישור העברת הזכויות, הרי שמוסמך המינהל להתנותו בתנאים, ובתשלום דמי הסכמה בכללם". (הדגשות במקור- ב.מ)

.

5.       בעקבות חוו"ד של עו"ד רחל זכאי כונסה ועדת עוזי קרן ב – 29.10.2006 כדי לנסח המלצותיה לדיון בממשלה. לחברי הוועדה הוגשו שתי חוו"ד משפטיות נוספות   של עו"ד דר' מיכל שקד ושל עו"ד רון רוגין המתייחסות לחוו"ד עו"ד רחל זכאי וקובעות חד משמעית בניגוד לעמדתה של עו"ד רחל זכאי שלא ניתן להטיל דמי הסכמה בשינוי סיווג קיבוץ למושב.

 

חוו"ד עו"ד ד"ר מיכל שקד

 

6.       בחוו"ד של עו"ד דר' מיכל שקד מיום 26.10.2006 נאמר בין השאר: "לדעתי החד משמעית, חוות הדעת של היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל שגויה".

"מקורה של הלכת ההשתחררות של רשות מנהלית מחוזה מינהלי היה עוד בבג"צ 311/60, מילר נ' שר התחבורה, פ"ד טו 2005. מפסק דין זה ואילך נקבע כי רשות מנהלית יכולה להשתחרר מהתחייבויותיה החוזיות בנסיבות מיוחדות בלבד. זאת בניגוד לחוות הדעת המשפטית של היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, הסבורה, כי רשות מנהלית רשאית תמיד להתעלם מחוזים שעליהם היא חתמה".

 

" הפסיקה והספרות המשפטית עומדות איפוא, באופן ברור וחד משמעי, בניגוד לחוות הדעת של היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל, הסבורה כי "הפסיקה והספרות המשפטית קבעו שעקרון שיקול הדעת המנהלי עדיף על ההתחייבויות החוזיות". המצב הוא בדיוק הפוך. ואכן, כנראה לא בכדי לא הביאה היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל אסמכתאות לטענתה. הסיבה היא, שאין כאלה".

 

לסיכום חוו"ד קובעת עו"ד ד"ר מיכל שקד באופן נחרץ כי  "לסיכום, אם מינהל מקרקעי ישראל יבקש להשתחרר מהתחייבותו על פי סעיף 21 (ד)(2) לחוזה קיבוץ, הוא יהיה רשאי לעשות כן רק אם יש באמתחתו נימוקים חיוניים המצדיקים זאת. היועצת המשפטית של מינהל מקרקעי ישראל לא הצביעה, וגם לא ניסתה להצביע, על שום נימוק כזה. לפי הפסיקה והספרות המשפטית, שיקול דעת של המינהל בלבד לא מספיק כדי להשתחרר מהתחייבויות שנטל על עצמו".

 

חוו"ד עו"ד רון רוגין

 

  1. בחוו"ד של עו"ד רון רוגין מיום 26.10.2006 נאמר בין השאר: " חוות הדעת של ממ"י מכירה בעובדה, כי סעיף 21(ד)(2) לנוסח חוזה החכירה לדורות לקיבוץ, כולל התחייבות חוזית מפורשת מצד ממ"י לחתום עם האגודה השיתופית, אשר סיווגה שונה מ'קיבוץ' ל'מושב עובדים' או 'כפר שיתופי' (המקרים הטיפוסיים ל'אגודה שיתופית חקלאית שאינה קיבוץ'), על "חוזה חכירה בנוסח ובתנאים שיהיו מקובלים במינהל באותה עת לגבי החכרת קרקע לאגודה מאותו סוג"; אולם, באותה נשימה, מוסיפה חוות הדעת של ממ"י וכותבת, כי עדיין רשאי ממ"י לשנות או להתנות התחייבות חוזית זו בתנאים כספיים אלו או אחרים. במילים אחרות, לפי טענת חוות הדעת של ממ"י, חרף ההתחייבות החוזית המפורשת של ממ"י, עדיין ניתן להתנות את ההתחייבות, בתשלום כספי של "דמי הסכמה", וזאת מכיוון ש"אין המינהל רשאי לכבול שיקול דעתו המינהלי".לדעתנו - ובכל הכבוד - נפלה גם כאן טעות משפטית יסודית בחוות הדעת של ממ"י".

"נקודת המוצא היא, כי ממ"י (כמו גם כל רשות ציבורית) מוסמך להתקשר בחוזה מחייב. כלום יש צורך לומר? - ממ"י מחוייב בהתחייבות חוזית החתומה על ידו. יתירה מכך. ממ"י מחויב בקיום ההתחייבויות החוזיות ברמת תום לב והגינות מוגברת כלפי הצד עימו התקשר בחוזה, מעל ומעבר לנהוג בין שני מתקשרים פרטיים. בית המשפט העליון חזר והדגיש דברים אלו בהקשר של ממ"י, והדברים הם בגדר מושכלות יסוד".

 

" בראש וראשונה מחויב ממ"י בעקרון הבסיסי, על פיו 'חוזים - יש לכבד' (pacta sunt servanda). עצם כיבוד התחייבות חוזית חתומה על ידי ממ"י הוא בעל ערך עקרוני ומעשי ראשון במעלה. " הנטל להראות את הזכות להשתחרר מהתחייבות חוזית מפורשת, מוטל על הרשות הציבורית אך ורק אם שיקולים ציבוריים מיוחדים וכבדי משקל מחייבים זאת. אין בחוות הדעת של ממ"י כל רמז לשיקולים חריגים ומיוחדים אלו, פרט הרצון לגבות מהקיבוץ כסף נוסף, שלא הוסכם עליו מלכתחילה, ללא כל עיגון חוקי או חוזי".

 

עו"ד רון רוגין מסכם חוו"ד וקובע בנחרצות כי "אין כל בסיס חוקי להטלת דמי הסכמה ע"י מינהל מקרקעי ישראל בגין שינוי סיווג של קיבוץ בית העמק ל"מושב עובדים" או לכפר שיתופי".

 

פטור מדמי הסכמה החל על תאגיד בפירוק

 

8.       נציין כי לו הייתה קיימת  חובה חוקית להטלת דמי הסכמה היינו מצפים מחברי "וועדת עוזי קרן" לנהוג בשיוויון כלפי הקיבוצים ביחס לתאגידים אחרים ולהמליץ להחיל עליהם את הוראת סעיף 7 (ב) להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 534 הפוטרת דמי הסכמה על מקרקעין המועברים מתאגיד בפירוק לבעלי המניות בו.

 

9.       בעקבות דיונים שנערכו בוועדה על רקע שתי חוו"ד השוללות נחרצות את עמדת מינהל מקרקעי ישראל הוחלט להמתין לחוו"ד משפטית נוספת שתינתן ע"י משרד המשפטים על פיה יתוקן נוסח ההמלצות הסופי אשר יובא לאישור חברי המועצה ולאחר מכן יוגש לממשלה לקבלת החלטה מעשית.

 

המלצות לשינוי סיווג קיבוץ לכפר שיתופי או מושב

למסמכים אחרונים של רו"ח בועז מקלר