שימוש חורג בנחלה

‏30 יולי, 2009

שימוש חורג בנחלה

בועז מקלר רו"ח, שרון בכר עו"ד

 

עמדת מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) כפי שהובהרה בהזדמנויות שונות והמשקפת את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, הנה כי זכויות "בני רשות" בנחלות חקלאיות בישובים חקלאיים במקרקעי ישראל זהות לאלו של "חוכרים לדורות" בכל הקשור להחלטות מועצת מקרקעי ישראל ונוהלי ממ"י.

 

במסגרת כתבי הטענות בבג"צ 'קו עימות צפון' קיבוץ משגב עם ואח' (בג"צ 10695/05), נכתב בהודעת ממ"י, אשר אושרה בתצהיר גב' שולה בן צבי, מנהלת האגף החקלאי:

 

"...בשל הזמן הרב שנמשך הליך הסדרתן...מרבית הקרקעות ביישובים החקלאיים מוחזקות עד להשלמת הליך הרישום וההחכרה במסגרת הסכמי שכירות תלת שנתיים המתחדשים באורח שוטף. ...התנהלות המינהל ומועצת מקרקעי ישראל לגבי ישובים אלה זהה לזו הנוהגת בישובים חקלאיים להם חוזי חכירה לדורות..." (הדגשה שלי ב.מ)

 

בביהמ"ש העליון, במסגרת רשות ערעור על פסק הדין שניתן במחוזי בעניין עוזי ושפרה בלוך (רע"א 725/05) נטען ע"י ממ"י כי יש לראות "בבני רשות" חוכרים לדורות:

 

"המשיב (המינהל) סבור ...כי יש לראות בבני הרשות ..."חוכרים לדורות". הסיבה בשלה מוגדרים המשיבים כבני רשות, היא סיבה היסטורית, וכיום – טכנית, וקיימת להם זכות שייחתמו עימם חוזי חכירה לדורות. יתירה מכך, בחינת מערכת הזכויות שלהם כלפי מינהל מקרקעי ישראל נותנת כי אין היא שונה ממערכת זכויותיהם של חוכרים לדורות במשקים חקלאיים. משכך, הרי שיש לראותם כחוכרים לדורות, לפחות לצורך העניין הנדון." (הדגשה שלי ב.מ)

 

ל'הבדל המטושטש' בין זכות בר רשות לזכות חוכר לדורות ניתן למצוא חיזוק נוסף, אם כי מפאן אחר, בפסק דין שניתן בביהמ"ש המחוזי בת"א בעניין קיבוץ נען (ה"פ 755/06). שם קיבל ביהמ"ש את חוות דעתו של השמאי המכריע, לפיה אין הבדל משמעותי בהערכה השמאית בין קרקע חקלאית שהוחכרה על ידי ממ"י לאגודה שיתופית, לבין קרקע חקלאית שנמסרה לאגודה בחוזה שכירות תלת-שנתי מתחדש.

 

חלקת המגורים בנחלה כקרקע עירונית

 

בבג"צ 4736/03 אלון חב' הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ואח', השוותה כב' השופטת איילה פרוקצ'יה את חלקת המגורים בנחלה לקרקע עירונית:

 

"החלטה מס' 1 מעגנת את ההבחנה היסודית שנהגה בארץ עוד בטרם קום המדינה, בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית. ...

 

על פי התפיסה הבסיסית המעוגנת בהחלטה מס' 1, זכויותיו בקרקע של חוכר קרקע עירונית "עמידות" יותר בפני שינויים מזכויותיו של החוכר החקלאי (למעט באשר לחלקת מגוריו של החקלאי)." (הדגשה שלי ב.מ.)

 

קביעתה של כב' השופטת רות רונן, בפס"ד שניתן בבהמ"ש המחוזי בת"א, תא (ת"א) 1142/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו נ' מינהל מקרקעי ישראל, עולה בקנה אחד עם ההשוואה לעיל שעשתה כב' השופטת פרוקצ'יה, ולפיה חלקת המגורים בנחלה הנה בגדר קרקע עירונית:

 

באותו עניין נתגלעה מחלוקת בין הצדדים ביחס לפרשנות המונח "קרקע עירונית" - המופיע בהסכם בין ממ"י לבין הרשויות המקומיות, והאם יש לפרשו כך שמדובר בקרקע בתחום ישובים עירוניים, או שמא יש לפרש את המונח על פי המבחן הפונקציונאלי, היינו קרקע שנעשים בה שימושים "עירוניים". המחלוקת בין הצדדים ביחס לסיווג הקרקע כ"קרקע עירונית" התייחסה לחלקת המגורים בנחלות חקלאיות.

 

הרשויות המקומיות התובעות טענו כי חלק הנחלה המשמש, הוא קרקע עירונית. לכן, בהתאם למבחן הפונקציונאלי, על ממ"י להעביר לרשויות המקומיות חלף היטל השבחה על רכיב זה בנחלה.

 

כב' השופטת רונן קבעה כי ממ"י צריך לשלם חלף היטל השבחה בגין תקבולים שקיבל, ובכלל זה ממכירה, החכרה או דמי הסכמה בקרקע עירונית, כאשר המבחן למהות הקרקע יהיה המבחן הפונקציונאלי. לדבריה, יש לפרש את המונח "קרקע עירונית" בהתאם למבחן הפונקציונאלי. בהתאם למבחן זה, קרקע המיועדת למגורים בנחלה חקלאית היא קרקע עירונית ולא קרקע חקלאית.

 

המשתמע הוא כי דינה של חלקת המגורים כדין קרקע עירונית. מכאן שהכללים החלים על קרקע עירונית בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל יחולו גם על חלקת המגורים בנחלה. כך למשל, יהוונו הזכויות למגורים הקיימות לפי 3.75% משוויון המלא ועבור זכויות נוספות כגון: תוספות בניה, פיצול, שינוי ייעוד, ישולם 31% בלבד משווי ההשבחה והכל בתוספת מע"מ ובמתן הנחות מלאות לאזורי עדיפות לאומית.

 

 מחלוקת כספית ולא קניינית

 

ע"פ החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1

 

החלטה מס' 1 קובעת לגבי שינוי יעודה של קרקע עירונית, או שינוי היקף השימוש המותר בה, כי בידי החוכר נתונה הרשות לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש, תמורת תשלום דמי חכירה המתאימים לייעוד החדש, בהתאם להערכת השמאי הממשלתי ובשיעורים שיקבעו בכללי המועצה.

 

סעיף ב(9) בהחלטה:

 

"שונה ייעודה של קרקע עירונית או שונה היקף אפשרויות השימוש בקרקע הרשות בידי המחזיק לנצלה לפי ייעודה החדש".

 

כאמור חלקת המגורים הינה בגדר קרקע עירונית ולפיכך בידי המחזיק - החבר ו/או האגודה - יש את הרשות לשנות את השימוש בה תמורת תשלום דמי חכירה.

 

ע"פ חוזה חכירה

 

בחוזה החכירה לדורות של קיבוץ, בסעיף המפרט את מטרות החכירה - 4(א), נכתב מפורשות כי זכותה של האגודה להשתמש בקרקעותיה לצרכי "מפעל", שהם בין היתר, ע"פ ההגדרה בחוזה "...כל מטרה עסקית אחרת שאינה משק חקלאי..." והכל בכפוף לתשלום דמי חכירה בהתאם לסעיף 6(ב).

 

סעיף אחר בחוזה החכירה - 9(א), שעניינו שינוי ייעוד, קובע כי האגודה רשאית לפעול לשינוי ייעוד של המקרקעין שברשותה, בכפוף לשני תנאים: האחד - שתודיע על כך לממ"י והשני - ששינוי הייעוד לא יחרוג ממטרות החכירה.

 

המשתמע הוא כי אם האגודה רשאית להשתמש בקרקע לאחר שינוי ייעודה, בכפוף לתשלום, אזי על אחת כמה וכמה להשתמש בה במסגרת שימוש חורג - בכפוף לתשלום.

 

ע"פ הפסיקה

 

בפס"ד בעניין מינהל מקרקעי ישראל נגד קיבוץ פרוד א 4026/04, דחה ביהמ"ש את תביעת המינהל למנוע מקיבוץ פרוד להפעיל דירות קיט וכפר נופש בתחומו ופסק כי שאלת המשך הפעלת דירות קיט בנחלה בקיבוץ פרוד, למרות התנגדות ממ"י, תבוא על פתרונה בתשלום דמי שימוש בגובה כלשהו שיש לקבעו ולא ע"י צו מניעה האוסר להמשיך בביצוע השימוש החורג.

 

ביהמ"ש קיבל את טענת הקיבוץ לפיה המחלוקת היא כספית ולא קניינית ולכן הסעד שתבע ממ"י להוציא צו מניעה הוא צעד דראסטי, קשה מן הראוי ובלתי הולם ולפיכך דחה את התביעה:

 

"לגופם של דברים, אני סבור, כי צודקת הנתבעת (הקיבוץ) בטענותיה, לפיהן עיקר המחלוקת האמיתית תלוי ועומד על הסוגיה הכספית, ולא על עצם ההיתר להפעלת דירות קיט במקום".

 

בית המשפט הסתמך בין היתר גם על פסק הדין קבוצת כנרת נ' מנהל מקרקעי ישראל בר"ע (נצרת) 187/01, שעסק במקרה דומה וקבע כי המחלוקת האמיתית בין בעלי הדין נעוצה בשאלת המחיר הכלכלי ולא הקנייני:

 

"שקלתי בדבר, ובשים לב לנסיבות, ובהן משך הזמן הרב בו פועל המקום (למעשה, שני הצדדים מסכימים שמדובר על תקופה רצופה שהחלה כבר משנת 1991), אופייה של המחלוקת בין הצדדים והשאלות המתעוררות לגבי החוזה הקיים בין הצדדים, לא נכון יהיה ליתן לתובע את הסעדים המבוקשים על ידו בתביעה זו. "

 

עוד קבע ביהמ"ש בעניין פרוד כי גם בהנחה שיתקבלו כל טענות ממ"י הרי שאין למינהל זכות למנוע מהקיבוץ את המשך הפעלת השימוש החורג:

 

"יש להביא בחשבון, שאף אם תתקבלנה כל טענות התובע, אין בכך, בסופו של דבר, כדי למנוע את המשך הפעלת בתי הקיט. השימוש באופן זה במקרקעין, ומבלי להכנס לשאלה אם הוא נוגד כגירסת התובע את החוזה התקף בין הצדדים, איננו מהווה פגיעה בזכויות התובע במקום, ועל כל פנים, לא פגיעה שאי-אפשר לרפא על ידי פסיקת דמי שימוש הולמים עבור מלוא תקופת השימוש במקרקעין למטרה ז".